19:54
(会議を終了します)これより会議を開きます。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。本日は、日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正をめぐる諸問題、特に参議院の緊急集会を中心として、討議を行います。この討議につきましては、幹事会 の協議に基づき、まず各会派1名ずつ、大会派順に発言していただき、その後各委員が自由に発言を行うことといたします。それではまず各会派1名ずつによる発言に入ります。発言時間は7分以内といたします。発言時間の経過につきましては、おおむね7分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。発言は、自席から着席のままで結構でございます。発言の申出がありますので、順次これを許します。
21:10
自由民主党の新藤義孝であります。5月18日の審査会では、大石長辺両参考人より、参議院の緊急集会について、専門的見地からご意見を伺いました。本日はこれまでの審査会での討議、及び両参考人の意見を踏まえまして、参議院の緊急集会について私なりに整理をしたいと思いま す。まず配付資料の上段をご覧ください。憲法54条が本来想定しておりますのは、衆議院の解散時に国会の対応を必要とする緊急の案件が発生し、それを処理するために参議院の緊急集会を開くことができるということであります。これはその後の一定期間内に、総選挙の実施が予定されており、新しい衆議院議員が選出されることを前提に、任政国会の例外として、一時的暫定的な制度であることを意味するわけです。この点につきましては、審査会の議論でも多く出され、大石長辺両参考人からも同様の意見がありました。つまり、参議院の緊急集会は、任政国会の機能が予定された選挙によって回復するまでの間に活用される平時の制度と位置づけられるわけであります。また、大石参考人からは指摘のように、このような任政国会の例外規定は、厳格に解釈すべきことについても多くの委員に共通した意見と考えます。これを前提に、次の配付資料の1、場面の限定をご覧ください。54条1項の文言上、緊急集会の開催は、衆議院が解散されたときに限定されますが、大石長辺両参考人ともに、任期満了による衆議院不在の場合にも累推適用できるのではないか、との意見でございました。例外規定に関する条文の厳格解釈の原則、及び立憲主義の観点からすれば、こうした拡張解釈は基本的には望ましくないと考えます。一方で、任期満了による場合も、総選挙の実施が予定されており、衆議院の不在が60日前後の一時的短期間であるという状況の共通性を考えれば、累推適用について検討の余地があるとも考えられ、さらにこの議論を深めたいと思います。次に、配付資料の2、期間の限定をご覧ください。緊急集会を開くことができる期間について、大石参考人は70日という数字は一義的に明白であるから、これ自体を延長する解釈は取れないと明確に述べる一方、長谷部参考人からは、非常時にはきっちりと守らなければならないが、非常時にはきっちりと守らなければならないが、非常時になれば生き延びることが大事だから、70日を超えて緊急集会で対応することも可能との意見であります。私は、緊急集会が任政国会の例外規定であることを踏まえれば、原則として憲法の文言通り、最長で70日と考えるべきであります。一方で、1の場面の限定の議論と同様に、総選挙の実施が予定されているが、国会招集までの期間が70日を超えてしまうというような場合には、状況の共通性という観点から、多少の延長があり得るかどうか、検討の余地があると考えます。続いて、配付資料の3、権限の限定、案件の限定をご覧ください。この点について大石参考人は、参議院の緊急集会は内閣のみが開催を求めることができ、内閣が提案した案件を、参議院が審議、議決することなどを踏まえ、その権限を闇雲に拡大することは、内閣と参議院の関係を大きく変えてしまうだけではなく、参議院によって衆議院の権限を奪うという危険をもたらしかねない、との意見を述べられました。長谷部参考人も、参議院の緊急集会の権限に限定があることは認められております。したがって、参議院の緊急集会の権限や案件が限定的であることは、学識的にも異論はないものと考えます。配付資料の4は、暫定性についてであります。緊急集会で捉えた措置の効力が、次の国会開会後10日以内に、衆議院の同意を得なければならない、暫定的なものであることについては、大石長谷部両参考人とも異論はなく、限定的に任性の例外としての見論はあっても、任性の機能を代替できるものではないことが明確になったと考えています。したがって、我々が議論を進めてきた、緊急事態における議員臨機の延長などの措置は、参議院の緊急集会でカバーできるものではなく、あらゆる事態に陥っても国会機能を維持するという観点からの議論は、さらに加速させなければならないと、このように考えます。配付資料の下段、議論に当たって留意すべき事項をご覧ください。まず、参議院の①、 参議院の緊急集会については、これまでの討議により、総選挙が実施され、新しい衆議院議員が選出されることを前提にした平時の制度であり、期間、権限や案件も限定された暫定的な制度であること。次に②、日本国憲法には、参議院の緊急集会では対応できない、有事に陥った際の規定がなく、そもそもいわゆる有事の概念が規定されておらず、緊急事態の発生を想定した制度は整備されておりません。しかし、そのような有事として、東日本大震災や高い確率で発生が予想されている首都直下型、中南海トラフ巨大地震を考えると、発生する概然性は高まっており、今や現実の脅威となっております。私たち国会議員は、立法府の責任において、いかなる事態が発生しても、国民の生命と財産を守り抜かなければなりません。憲法に緊急事態条項を整備し、任政国会を機能させるための議員任期延長など、国会機能維持のための措置を講じておくことは、喫緊かつ必須であり、立憲主義の観点からも極めて重要です。なお、3分の1の定則数が確保できれば、国会機能は維持可能であるから、選挙ができるところで総選挙を行い、その後は国の目投票を使って、選挙が実施可能になったところで順次行っていけばよい、との意見をお聞きました。とりあえず選挙ができたところで選ばれた議員で、定則数さえ満たせれば国会が機能する、ともいうような意見は、立法府に身を置くも のとして、到底受けることはできません。また、衆議院の比例選出議員については、そのブロック全ての選挙区で結果が出るまで、一人の当選人も確定しないことになります。このような不完全な状態をもって、国民の代表機関である国会が機能しているとは、およそ言えないと思います。国政選挙は全国一斉に同じ条件で民意を問い、その集約として国会議員が選出される、それが民主的正当性のある立法府であり、緊急事態に陥ってもその姿を追求することは当然と考えます。もちろん厳しい状況であっても、できる限り早期に選挙を実施することは当然であり、自分たちの都合のよいように恣意的な判断があってはならないことも、これまた当然であります。また、参議院の緊急集会を過論ずることはあってはならず、規定された条件や範囲においては、参議院の重要な機能としてしっかり活用していくことは言うまでもありません。これまで述べた意見を改めて集約すると、まず参議院の緊急集会は、平時の制度としてその適用範囲をどの程度拡張できるか、検討を加えてはどうかということであります。併せて憲法上の規定がない有事においても、国会機能を維持するため、議員任期の延長をはじめどのような緊急事態状況を整備すべきなのか、議論を煮詰める必要がさらに深まったというふうに考えております。これに加えて、③です。このような措置を講じても、どうしても国会機能が維持できないという万が一の事態についても検討が必要であり、内閣の緊急政令や緊急財政処分の制度について議論を深めるべきとも考えています。もちろんこうした制度は、積極的な活用を想定するのではなく、究極の備えとして、いかなる場合においても超方機的な政策判断を行うことなく、政府の行動を統制するという立憲主義の観点から重要と考えています。以上、参議院の緊急集会の位置づけと、適用範囲に関する論点を私なりに整理をさせていただきました。各会派からのご意見も伺った上で、今後はこうした要素も含め、議員の任期の延長をはじめとする緊急事態条項の創設について、憲法審査会として総括的な論点整理を行ってはいかがかと考えております。具体的な進め方につきましては、基礎官協議や幹事会などで相談をさせていただきます。今朝の幹事会におきまして、次の定例日である6月8日に審査会を開催し、討議を継続することを提案いたしました。引き続き憲法審査会が安定的に開催され、充実かつ深い論議が行われるよう、委員閣員のご理解とご協力をお願いして、私の発言といたします。
29:55
はい、立憲民主党の中川雅春です。今日の審査会は、参議院の緊急集会について、先般の参考人質疑を踏まえての議論になります。私はここでは、もう少し原点に立ち返ったところを、話の出発点としていきたいと思います。この出発点というのは、緊急事態条項が必要かどうかということでありました。この論点については、私たちは憲法に緊急事態条項、すなわち通常の統治機構を超えて権力を集中させ、緊急事態に対応する権能を明記するということは必要ないというふうに、これまでも申し上げてきました。それぞれの法律の中で、体制が作られているということであります。不分の法理である国家緊急権を実定化し、憲法上の緊急事態条項を設けるということをかえて、権力によるその乱用のリスクというのを高めていきます。緊急事態の大義名分の下、緊急事態条項が乱用されるというリスクであります。そのような中で、今回課題として取り上げられたのは、緊急事態により選挙混乱事態が続くと想定される場合にはどうするかということで あります。この課題に対して、どんな時でも権力の乱用を国民代表機関である国会が統制するという立場に立てば、最初に考えなければならないのは、選挙混乱事態をでき得る限り早急に解消して選挙を実施し、国民の意思が反映した衆議院の機能を取り戻すということであります。選挙混乱事態の捉え方としては、これを理由に時の政権が恣意的に選挙を先延ばしして、権力の維持を図り、暴走するという危険性をいかに防ぐかという観点が大切であろうかと思います。またそれが出発点だと思うのです。それを踏まえた上で、具体的に検討すべき主な論点は次のようになります。まず、選挙混乱事態を早期に解決する方策であります。これに関して日弁連の提案が次のようにあります。まず、①平時において選挙管理委員会に対し、選挙人名簿のバックアップを取ることを義務付ける。さらに、②大規模災害が発生した場合には、避難者が避難先の市区町村の選挙管理委員会に出向いて投票を行える制度を設ける。③郵便投票制度の要件を緩和することにより、投票できる制度を備えていくといった内容であります。これに加えて、インターネット投票 の実施規定を設けるということも重要であると思っております。次に、選挙混乱事態の認定基準と効果の問題であります。広範な地域での長期間の実施不能を意味する選挙混乱事態とは、どのような事態を指すのか、この定義であります。選挙が実施できない地域のみを除いた選挙の一部実施が許されるのか、許されるとした場合に、その基準などを事前に決めておく必要があります。すなわち、選挙の公正な施行に支障がある選挙区の割合が、例えば全体の30%なら選挙の一部実施をしていいのか、50%ならどうか、それとも100%の選挙区で選挙が公正に施行できなければ、一切選挙ができないというのか、ということについて、様々な事例を想定しつつ、選挙混乱事態の具体的な認定基準と認定の効果を策定していくことが必要だと思います。さらに、選挙混乱事態の認定主体の問題もあります。選挙の延期や実施の決定をするのは政府だけでいいのか、国会内市参議院の研究集会の関与が必要なのではないか、それとも第三者機関に選挙の延期、実施、勧告などの権限を付与することも必要であるのではないかということであります。この機能を一定程度裁判所に付託するということ、混乱論点も含めて、さらに議論が必要 だというふうに思います。さらに、選挙混乱事態により衆議院議員が不在となる期間が長期にわたって続くと想定される場合にどうするかという点も党審査会で議論されています。しかし、実際には選挙混乱事態が長期化する概念性が低いということ、そうしたケースを事前に想定することは困難であるということは、大石長谷部両参考人も述べておられます。また、過去の例からそのようなケースは起きていないということも指摘をされています。そのような中で、たとえ発生する確率が低いものであっても、あえて選挙混乱事態の長期化を想定する必要があるということであるとすれば、私たちは現時点では、先に述べた選挙混乱事態に対する課題を解決した上で、参議院の緊急集会で対応することを選択すべきだと考えております。ただし、通常の任性の中で国会が果たすべき機能とは区別して、内閣から付託される限られた課題に臨時的、応急的に対応することが前提となっていくのは当然であります。さらに、選挙が行われて衆議院の機能が戻ったときには、憲法54条の規定に基づき、それを承認する手続きというのが必要であります。なお、70日を超えて選挙混乱事態が続くと想定される場合には、緊急集会では対応できず、議員臨機を延長して対応する案が出ておりますが、現時点で我々は議員 臨機の延長は必要ないと考えています。もともと70日は、その間に選挙をして、衆議院の機能を取り戻す期限の目安であって、万が一これを超えたからといって参議院の緊急集会の機能が否定されるということはないと考えています。もっとも、緊急集会の活動可能期間について、衆参の憲法審査会で議論を詰め、一定の制約があるとの共通認識に達した場合には、議員臨機延長についても、国会機能を維持するための選択肢として議論を進めることもあり得るということ、ここもあると思います。ただし、その際には、先般の長谷部参考人の立憲主義に基づいた見解に留意する必要があると思います。議員臨機の延長可能とすれば、時の政権がそれを悪用して、選挙で民意の審判を受けることを避けて、いつまでも権力の在日、つまり緊急事態を向上化させてしまう危険があるということであります。時の政権が議員臨機の延長を権力維持のための手段として使うことがあってはならないということ、これを強く申し上げておきたいと思います。以上、緊急集会を取り巻く課題について、私たちの論点整理をしました。参議院の憲法審査会でも、この議論は続いております。緊急集会に関する議論は、参議院の論点整理を尊重していくということが必要であると思います。そこを待たなければならないということであります。最後にこのことを申し添えて、私の今日の発言といたします。ありがとうございました。
37:55
日本維新の会の岩谷良平です。はじめに、参議院の緊急集会に関する各論点について、日本維新の会の見解を簡潔に述べます。第一に場面の限定、すなわち衆議院の任期満了による衆議院不在時にも、憲法54条を累推適用できるか否かについては、累推適用できるとの説もありますが、条文上明確にすることが必要と考え、我々は国民民主党有志の会の皆さんとともに、任期満了時にも緊急集会を開催できる旨を憲法に明記する憲法改正案をお示ししているところです。第二に、期間の限定については、憲法54条1項が定める日数は、一義的な意味を有しており、最大で70日間に限定されると考えます。第三に、権限と案件の限定についてですが、権限については、任性の例外という性格に照らして、内閣総理大臣の氏名、条約の締結の承認、内閣新任決議などの権限は行使できないと考えます。先日の参考人質疑で大石真口先生がおっしゃったように、本予算の議決についても慎重に考えるべきです。案件については、憲法54条2項が緊急集会の要求権を内閣にのみ認めていることなどから、内閣が示した案件とこれに関連する案件に限定されると考えます。次に、国家の緊急事態時に衆議院が解散また任期満了により存在しない場合、参議院の緊急集会によってこれを乗り切るべきとの考え方がありますが、そのような考えには、以下に述べる理由により反対であり、繰り返し主張をしておりますとおり、議員年期延長を含む緊急事態条項を憲法に創設すべきであると考えます。まず、衆議院の優越を含んだ任性の原則を掲示すべきではないと考えます。なぜならば、有権者は衆議院の優越を含んだ任性を前提に、衆議院選挙に投票していると考えられるからです。緊急事態において、選挙実施が困難な状況に至って、衆議院が存在しない中で、70日を超えて数ヶ月、あるいは1年以上、参議院のみで予算や法律を無限定に決めていくことは、衆議院選挙参議院選挙の投票の際には、有権者は想定していないと思われます。先日の参考人質疑において、長谷部康夫先生からは、憲法43条が定めているとおり、いずれの地域から選出された国会議員も、全国民を代表しており、多くの選挙区で、繰り述べ投票や選挙の延期が行われていたとしても、できるところから順次選挙を行い、定則数の3分の1を満たせば、国会としての審議議決を行うことには、正当性がないとまでは言いにくい、という趣旨の御発言がありました。しかし、この全国民の代表の意味については、政治的代表として選挙部隊の意思に拘束されないという、氷結の自由が本質的な意味であり、また、国民意思と代表者意思の事実上の類似も、重視されるべきとする、社会学的代表の意味も含むと解されます。そして、非現実的なお話もありましたが、実際に、南海トラフ地震やパンデミック、また狭い日本において、全土が武力攻撃にさらされるという事態において、全国の大部分で選挙実施困難な事態が、半年間や1年以上にわたって及ぶ可能性も否定はできません。また、災害等で選挙が実施できない地域の民意の繁栄こそが、緊 急事態においては非常に重要です。加えて、選挙の一体性の視点も重要です。地域政党から出発した我々日本維新の会のように、特定の地域の選出議員が多い政党も現実的に存在しているわけですが、例えば南海トラフ地震などで、近畿地方が半年以上にわたって選挙実施困難事態が続いたと仮定した場合、我が党の隣におります大阪選出の馬場代表も私も、兵庫選出の美木議員も、ここに座っていないということになるように、特定の政党の衆議院議員のみが極端に数が少なくなり、現実の民意を反映した議会構成とならない恐れなどもあります。これは選挙実施困難事態の認定要件にも関わる問題ですが、現代の政党国会においては、議員は政党を通して国民の代表者としての実質を発揮できるため、国民の政党への支持をできるだけ正確に国会の議席数に反映することは重要だと考えます。次に、衆議院と参議院で多数派政党が異なる、いわゆる衆参のねじれ国会も想定しておく必要があります。選挙実施困難で衆議院が存在しない中で、例えば野党が参議院で過半数の議席を許していた場合、議会運営は極めて困難となり、国の存亡に関わる緊急事態において迅速な意思決定ができない、いわばデッドロック状態になってしまうことも考えられます。国の存亡に関わるような緊急事態においては、与党も野党も関係なく一つにまとまるはずだという考えもあるかもしれませんが、私は何らの担保もない情緒的な話に国の存亡をかけることはできません。さらに、衆議院と参議院の同時選挙が予定されている中で緊急事態となった場合、あるいは緊急事態で衆議院選挙が実施困難の中で、参議院選挙も1年以内など近い時期に予定されていた場合は、状況によっては参議院議員も半数しか存在しなくなることも想定できます。衆参合わせて713名の定数の中で、たった参議院議員124名しか存在していない国会で、国の存亡に関わる緊急事態を乗り切っていくのか、あるいは任期延長で衆参がフルスペックで機能している国会の下で乗り越えていくのかを比較したとき、後者が立憲主義と国民主権にかなうと考えます。議員任期延長については、国民の基本権とある選挙権を奪う、あるいは現在の民意を反映していないため、民主的正当性がないため、認めるべきではないとの主張もあります。しかし、あらかじめ憲法で緊急事態における議員任期延長を規定しておけば、有権者は、緊急時には任期を延長した上で、困難を乗り切るために国民の代表を選ぶ者として、国政選挙で投票を行うことになるため、そのような前提で選出された国会議員の任期が延長され、または復活することは、民主的正当性は確保されていると考えます。もっとも、それが緊急事態に直かれた権力維持策として乱用される恐れがあるため、十分な歯止めが必要となります。それ上、議員任期延長については、司法によるチェックが不可欠であり、我々自身の会は、任期延長の決定の際にも、その延長の期間が6ヶ月を超えた際にも、憲法裁判所が関与できるようにすべきことを主張しています。以上、70日を超える長期にわたる有事の際に、参議院の緊急集会で対応することには、多くの問題があるため、いつ起こるともわからない有事に備えて、一刻も早く憲法を改正して、緊急事態状況を創設すべきであることを、改めて申し上げて、私の発言を終わります。ありがとうございました。
44:17
公明党の濵地雅一です。前々回、お二人の憲法学者の先生方に、参考人として、党審査会において、ご意見を頂戴いたしました。改めて感謝を申し上げたいと思います。緊急集会の性質につきましては、両参考人とも、衆議院の解散時のみならず、任期満了選挙時にも累推適用ができること。しかしあくまで、緊急集会は暫定的な措置であること、その権限も一定の限界があることは共通をしていたと思います。ただし、その期間については、大石先生はあくまで70日程度であるべき、長谷部先生は平時は70日程度であるが、非常時は日数にこだわらずに、総合的に判断しる旨、述べられました。私の理解では、大石先生は70日間を超えて、影響が及ぶような場合には、明文化するか否かは別として、国家緊急事態に対する対応を検討すべきである、とのお考えを示され、長谷部先生は国家緊急事においても、緊急集会を活用し得る、もしくは活用すべき、との見解であると拝察をいたしました。この点について、公明党としては、参議院の緊急集会は、あくまで任性及び衆参同時活動の原則の例外である以上、その適用範囲は厳格に解釈すべきであり、また、権限も一定の限界があるため、国政選挙が実施困難となる緊急時においては、国会機能の維持を図るべきである。その国会というのは、任性及び衆参同時活動の原則の下での国会機能の維持であり、70日間を超えるような選挙困難事態においては、一定の要件のもと、国会議員の任期の延長を認めていくべきとの立場であります。そこで、参考人の意見の中で、特に長谷部先生の御意見で印象深かったのは、後半かつ長期にわたり、選挙実施が困難となる事態が発生し、かつそれを予測することができるのかといった問題提起でありました。確かに任期満了選挙前、もしくは衆議院の解散後に、あらかじめ震災等の選挙困難事態が生じるかを確実には予測はできません。しかし我々は実際に東日本大震災を経験し、8歳後翌月の4月に迫った地方選挙では特例法を制定し、多くの自治体で選挙期日が延期され、地方議員の任期も延長されました。最も遅い自治体では約7ヶ月間延期されたわけであります。残念ながら災害の多い我が国では、同じような規模の大震災が起こり得ることは予測しなければならないわけでありまして、また東日本大震災や阪神淡路大震災など、実際に起こった経験を踏まえれば、災害が発生したその時点において、被害の状況等からその影響がどの程度広範な範囲に及ぶのか、またその期間もどの程度長期にわたるのか、すなわち選挙困難事態が生じるか否かを予測し得る知見が既に我々にはあるわけであります。現実に大規模災害を経験し、また今後も同程度以上の災害が発生する可能性が指摘されている現状において、国民の生活を守るための予算措置や立法措置を図るための国会機能の維持をいかに構築すべきかを議論すべきは、我々立法者に与えられた責任であると思います。また国の目投票を活用し、順次選挙を実施していくべきとの指摘もございました。東日本大震災のときには国の目投票制度によることなく特例法を制定いたしました。確かに法律で任期延長ができない 国会議員を選ぶ国政選挙の場合は特例法では対応できない、国の目投票を活用するしかないとの見解もありますが、一定範囲の自治体、もしくは選挙区で議席が確定する地方選挙と異なり、国政選挙の場合は全国一斉に同時に行うべき選挙の一体性が求められる点が重要であります。これは選挙を同時に行わないと被災地域の議員やまた比例代表議員が選出されないことのみならず、主犯氏名をはじめとする国政全般に対する選挙時における民意の適切な反映が行われないからであります。仮に国の目投票を順次行っていくと、既に実施された選挙結果を考慮して有権者の投票行動が左右される可能性は否定できず、選挙で反映されるべき民意に時間的な幅が生じてしまいます。確かに国政の補選でも同じ現象は生じると言えますが、広範なエリアで国の目投票が行われる場合と、一部限定された選挙区で行う補選とでは有権者の投票行動に与える影響は大きく異なるものです。やはり国政選挙というのは、選挙時の民意を同時一体的に反映させる必要がありますので、広範な地域で国政選挙が実施困難な場合に国の目投票を順次行っていくことは、選挙の一体性の観点から許容できないのではないかと思っております。また国会議員は全国民の代表であるため、定則数が満たされる議員が選出できれば国会運営が行えるとの指摘もありました 。しかし被災地域の議員が不在では、議員と有権者の近接性の観点に照らすと、果たして被災地域選出議員が不在のまま行う復興に関する予算審議や立法活動に対し、現実的に地元有権者の理解が得られるのか疑問であります。43条に言う全国民の代表とは、選挙区の有権者の意思や公演団体などの特定の選挙部隊の代表ではない、言い換えれば選挙部隊の訓令に拘束されないという政治的代表という概念と、国民意思と代表者の意思の事実上の類似性が求められる社会学的代表の概念があることは言うまでもありません。社会学的代表という側面もあることからすれば、被災地域の議員が不在でも定則数を満たす議員がいれば良いというのは、いささか形式的すぎると思います。国会議員の任期を延長することによる、濫用の危険性についても指摘がございました。この点、我が党としては、国会議員の任期延長に係る議決要件を、出席議員の3分の2とする特別議決とし、その延長の期間は原則6ヶ月間であり、再延期できる場合も1年間を上限とする案を提示をしております。これにより、時の政権が選挙期日を無用に引き延ばすという濫用の危険は回避できるものと思います。ただし、衆議院解散後に選挙困難事態が生じた場合、衆議院が存在しないため、任期延長の議決を行うのは、参議院の緊急集会となるのか、それで良いのか、この点 は議論すべきと思います。以上、先日の参考人の御意見も踏まえて、改めて会派としての意見を述べましたが、我々立法者は、選挙困難事態が生じる可能性がある以上、たとえ発生する改善性が低いとの指摘があったとしても、国民の命や権利を守るため、あるべき法制度を構築する責任を負っております。参考人からあった濫用の危険にも十分配慮しながら、いかなる事態にも万全を期すための制度設計をしなければならないと思います。以上でございます。
52:18
はい、国民民主党の玉木雄一郎です。緊急集会の期間については、私も最大70日とすべきだと考えます。大石先生が主張されたように、70日という数字が書いてあることの意味というのは、やはり捨てがたく、それを突破されたらどこまでが限界かわからなくなるからであります。一方、安部先生は、40日や30日といった具体的数字の入った純則規定は、平時には100%守らなければならないが、緊急時においては、まず生き延びることが大事だから、必ずしも100%を従わなくてもいい旨を述べられました。しかしこれは、緊急事態を理由に行政の解釈で、憲法に書いてあるルールを恣意的に拡大することに道を開くものであり、むしろ、権力の乱用につながる危険性をはらんだ解釈だと考えます。より具体的に言うと、仮に70日を超えて緊急集会を適用できる人として、ではいつまで可能なのか。そしてその期間を決めるのは一体誰なのか。憲法に規定がない以上、結局その決定は、実質的に時の内閣が行うことになり、権力の乱用につながる恐れを払拭できません。また、長谷部先生は、70日はある政治勢力が権力の座に居座り続けることを防止する規定だとおっしゃられましたが、参議院が現在のように衆議院の多数派と同じ政党が多数を占めている場合には、結局同じ政治勢力が権力に居座り続けることになります。しかも、両院同時活動の原則が崩れた形で座ることになります。そして、こうした先生もおっしゃった毛利総理流の緊急事態の法理を認めるのであれば、憲法9条の規定や解釈は全く意味がなくなってしまいます。国家の存亡をかけた究極の緊急事態が戦争であり、その時に国家の生き残りのためであれば、敵基地攻撃ど ころか、フルスペックの集団的自衛権の行為さえ可能となります。条文解釈から導かれる戦死防衛や必要最小限の制限も消え失せてしまうでしょう。普段憲法の条文を守れと主張する方々は、このような毛利総理流の緊急事態の法理を許すんでしょうか。54条2項については、緊急事態の法理が当てはまるが、9条には当てはまらないとするのは、あまりにもご都合主義であり、論理的整合性を欠いていると思います。この点に関しては、もしよければ、共産党や立憲民主党のお考えを伺いたいと思います。ちなみに、毛利総理流は、緊急事態の法理の根拠として、その権力の根源は、神にあると述べています。権力の起源が神にあるとする、進学理論が正しいと考えている人が、ここにいるとは思えません。もう一つ、長谷部先生が紹介された、イギリスの罰告判決についてですが、私も緊急時には、赤信号を無視していいと思います。だからこそ、その例外を、事前に憲法や法律に書くことを提案しています。実は、この判決の最後の部分で、裁判官が、今私が申し上げたことと、同じ趣旨のことを実は述べています。こうです。私は、法律を改正すべきだと思います。全く例外なく違反すると、違反とする法律を放置したことで、議会は、消防署における、終わりない議論に道を開いてしまったのだから、それを終わらせるべきだ。本日の判決が、そうした議論に終止符を打つことができればと思うが、議会はもっと良い対応ができるはずだと。つまり、緊急時には赤信号を無視できる命令は、仕方がないと判示しつつも、そうした例外を、法定することを議会に求めています。立憲主義の基本は、まず憲法に書いてあることを、書いてあるとおり尊重することが原則ではないでしょうか。立憲主義を徹底するためには、事前に緊急事態における例外的対応を、憲法に明定しておくべきです。これに関して思い出すのが、日本国憲法を制定当時、いざとなったら内閣のエマージェンシーパワーで処置すればいいといったGHQに対し、日本側から、憲法をこれから作ろうという際に、超憲法的な運用を予想するようでは、明治憲法以上の弊害の原因となる、全てが憲法の正常によって処置されるようにすることが、むしろ、衝動ではないかと反論した事実です。私たちも今、超法規的超憲法的な運用に頼るのではなく、憲法の規範性を重視しようとした当時の日本側起草者と同じ思いを共有すべきではないでしょうか。そして、長谷部先生のような研究者と私たち国会議員との間には、根本的な認識の差があると思います。学者は、既存の条文の解釈を出発点にして、体系的に学説を組み立てていくのに対して、私たち国会議員は立法者であって、それに対して、たとえ改善性が低くても、可能性がある限り、国民の生命や権利を守るために、あるべき法制度を構築する責任を負っているはずです。危機に備えるかどうかを決めるのは学者ではありません。それは、国民の生命や権利を守る責任を負った、私たち国会議員に他なりません。私たちが決めない限り、答えは出ないのです。そして、こうした認識の差は、選挙に係る認識において、より顕著だと思います。特に、選挙が可能となった地域から順次、繰述投票を行って、当選者を決めていけばいいという考えは、到底取り得ないと思います。投票期間が大幅にずれて行われる選挙は、国民意志の表明に時間的な差を生じ、選挙の一体性が担保されないからです。全国一斉に行われる国政選挙の正当性に対する考え方が、学者の先生方と根本的に異なっていると言わざる を得ません。また、3分の1以上の議員が選出されたから定則数を満たし、そして国会議員は全国民の代表だから良しとする考えも、余りにも形式的に過ぎると思います。例えば、先ほど岩谷委員が述べたように、近畿地方で災害が発生して選挙ができないときには、石井の会の議員の当選者が大幅に減るでしょう。そんな中で開催される国会が全国民を代表した選挙と言えるかどうか、これは疑問です。最後に一言申し上げます。戦後私たちが目撃してきたのは、憲法の私分化です。本来なら、憲法を改正して対応すべきところを、解釈を駆使して、対応してきた結果、憲法に書いてあることと現実との乖離が放置され、憲法の私分化が進行してきたんです。さらなる憲法の私分化を止めて、憲法の規範性を回復することこそが、この憲法審査会の責務ではないでしょうか。よって、緊急事態における対応についても、権力の乱用につながりやすい緊急事態の法理に、安易に委ねるのではなくて 、憲法を改正し、憲法の私分化を防ぎ、立憲主義を守り抜くべきであることを主張して、発言を終わります。
59:50
日本共産党の赤嶺政賢です。前回に続いて、緊急事態を理由とした国会議員の任期延長と、参議院の緊急集会について意見を述べます。この間の議論で特徴的と感じている点を、いくつか申し述べたいと思います。一つは、議員任期の延長が、国民の賛成権を制限することへの認識が、極めて希薄だということです。日本国憲法は、全文で主権が国民に損することを宣言し、国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動すると述べています。国民主権は日本国憲法の基本原理であり、国民の選挙権は最大限に保障されなければならないものです。2005年の最高裁判決は、国民の選挙権について、国民の国政への参加の機会を保障する基本的権利として、議会正民主義の根幹をなすものと述べ、これを制限することは原則として許されないと強調しています。ところが今、緊急事態を理由に議員任期を延長し、国民の選挙権を制限することを当然する議論が行われています。議会正民主義を根底から揺るがすもので、国民主権を軽んじるものと厳しく指摘しなければなりません。任期延長の口実として、国会機能や任意性の維持が強調されていますが、その大前提は、国会が国民に正当に選挙された議員で構成されていることです。人位的に任期を延長し、国民から信任を受けていない議員が長期にわたって居座り続けることは許されません。衆議院議員が不存在の場合は、臨時の暫定的措置として参議院の緊急集会で対応し、その後に国民から選ばれた衆議院がその党費を判断する仕組みを維持すべきであります。長期にわたって総選挙を実施できない恐れがあるというのであれば、そのような事態を招かないための選挙制度の改善を議論すればよいのであって、憲法を変えて任期延長を可能にするなどというのは、まさに本末転倒の議論であります。二つ目は、議員任期の延長が権力の乱用と恣意的な延命につながる危険が鮮明になったことです。長谷部参考人は、議員任期を延長すれば、総選挙を経た正規の者とは異なる、ある種の国会が存在することになり、国会に付与された全ての権能を行使できることから、緊急時のなおかりて通常時の法制度そのものを大きく変革する法律が次々に制定されるリスクがあると指摘しました。その上で、任期の延長された衆議院と、それに支えられた従前の政権とが、長期にわたって、いすわり続ける緊急事態の高級化を招くことになりかねないと警告しました。そのようなことは考えていないという反論があるようですが、いついかなる時も権力の乱用が起こらないように、三権分立をはじめとする民主政治の仕組みが作られてきたことを思い起こすべきではないでしょうか。我が国では、1941年、衆議院議員の任期が任期満了前に、立法措置により一年間延期されました。緊迫した内外情勢下に短期間でも国民を選挙に没頭させることは、極国一致体制の整備を邁進しようとする決意に疑いを起こさせないとも限らないというのがその理由でした。その間に東南アジアへの戦線拡大と真珠湾攻撃に踏み切り、無謀な戦争に突入していきました。この歴史への反省から、戦後の日本は権力者の都合で、恣意的に任期を延長することのないように、法律ではなく憲法に任期を規定したのです。憲法制定議会において、金森担当大臣は、国会議員の任期を自ら延ばす ことは、はなはだ不適当であり、そのために憲法に4年の任期を明記したこと、その時には必ず選挙に訴えて、国会が国民と表裏一体化しているかどうか、現実に表わさなければならないことを強調しています。この指摘を重く受け止めるべきです。前回、また今日も玉木委員から、緊急集会に70日間を超える対応を認めることになれば、フルスペックの集団的自衛権の行使も可能になるのではないかという質問がありました。この問題を考える上で、土台に据えなければならないのは、日本国憲法はどういう憲法なのか、何を求めた憲法なのかということです。日本国憲法は侵略戦争によって多大な犠牲を出したことへの反省と、二度とあのような惨禍を繰り返さないという決意のもとに作られたものです。だからこそ、権力の乱用を招く議員任期の延長も、他国の戦争に参加する集団的自衛権の行使も、それが限定的であれ、ましてや全面的であれ認められる余地がないというのは私の考えです。長谷部参考人が指摘したように、54条9条のいずれの条項も憲法の趣旨、目的を踏まえて考えていくことが重要だと思います。以上で発言を終わります。
1:07:57
はい。私の方は緊急集会を70日以上延長できるかという論点に絞って意見を申し上げます。結論から申し上げますと、大石参考人の発言、すなわち参議院の緊急集会が、両院同時活動の原則に対する例外を成すものであることを考えますと、その存続期間は憲法上やはり最大で70日という制約に服すると考えるのが合理的であろうとの意見に賛同します。他方これに対して長谷部参考人の反対論は次の2点に分解できます。一つは緊急事態の高級化を防ぐために、平常時と非常時とは明確に区分されるべきであり、後者の場合には70日を超えることも許されると。二つ目にはなぜ許されるかといえば、54条1項は単なる調整規定であり、非常時にまで気まじめにこだわらなくてもいいんだという意見であります。そもそも70日と定めている理由は、解散した後に内閣が何かと理由をつけて、いつまでも総選挙を実施しない、あるいは総選挙後いつまでも国会を招集しないことが起こるからだけの話だという意見です。この1点目につきましては、確かに緊急事態の高級化は防がなければいけません。そのために平常時、非常時をはっきり分けなければいけないのも全くその通りです。しかしながら問題はこの目的ではなく、長谷部参考人の主張する手段で、果たして緊急事態の高級化は防止できるのかということです。というのも長谷部理論によりますと、内閣は単独で今は非常時だと決められます。もっと怖いのは平常時にいつ戻るのかという判断も内閣の一存で決まります。国会の意思は一切反映されません。加えて非常時のみならず、憲法が求める両院同時活動の原則の例外状態も高級化されかねません。非常時を理由に衆議院に多数がない場合、時の政権が参議院の緊急集会で法案などを押し通す誘惑にかかられないと、誰に言えるのかと。実際1948年第3回国会において、吉田総理は言うこと聞かない衆議院を解散して、緊急集会で予算の議決を図ろうとしたことを我々も思い出すべきであります。次に2点目です。54条1項は単なる調整規定であって拡大解釈をしてもいいのかと。長谷部参考人の御著書「憲法の良識には調整規定ではなく君事的規定だ」という表現を使いながら、54条1項については何にもなければ法律の条文通りにしてください。もし何か正当な理由があって、どうしてもこの2数が守れなくなったとしても違法にはなりません。続いて70日の期限を切る理由として、昔のヨーロッパ諸国の話になりますが、例えば国王が議会を解散した後、全く議会の選挙をしようとしないとか、選挙はしたけれども自分たちにとって都合のいい結果ではないので、新しい議会を招集しないといったことが歴史的な事例としてありました。そうならないよう、きちんと2数を区切って総選挙をして、選挙後に新しい国会を招集しなさいと書いてあるだけなのです。確かに樋口陽一東大名誉教授も、中海法律学全集の中で、少し違う視点から、解散による総選挙の場合だけ、この本条、第54条をですね、で憲法が直接に定めを置いているのは、議会制の歴史を反映していると指摘した上で、解散をした後の選挙結果が行政府にとって望ましいものではないときに、再度の解散をあえてするようなことすらあったからであると、過去の事例で裏付けています。いずれの説をとるにせよ、54条1項は内閣の権力乱用を防止する規定であり、2数を限定しているのは、それなりに重たい事柄だというふうに考えます。これを単なる調整規定、あるいは君事的規定に過ぎず、内閣だけが非常時だと判断することで延長できるという解釈が許されるのかと、首をかしげざるを得ません。この疑問に対して、坂口昭次郎一橋大学大学院教授は、憲法改正をよく考えるの第三章、改憲論といける憲法の中で参考になる考えを示しています。すなわち、憲法の条文には対別して、明確で解釈の余地があまりないものと、曖昧で解釈の余地を残すものがあると原則論を比例した上で、憲法54条1項は、ちょっと中略しますが、相当程度に明確な条文であり、解釈の余地はあまりない。他方、表現の自由を保障した憲法21条のような条文は、解釈の余地を残し、解釈によって時代の変動に対応する場合が多いと、まさに我々のこの議論に示唆を与えてくれています。以上を踏まえると、条文そのものの性質からして、今の解釈の話ですね、また、二数の限定が権力乱用防止のための趣旨であることからして、54条1項は厳格に解釈されるべきであり、緊急集会が70日間を超えることは難しいというふうに考えます。また、100歩譲って70日を超える解釈が可能だとしても、長谷部参考人が強調してやまない平常時と非常時を明確に区別することにより、緊急事態の高級化を防止する目的を実現するためには、その区別の判断が内閣だけに委ねられる解釈運用は、手段として危ういと言わざるを得ません。こうしたこ とから70日間を超える選挙困難事態に対しては、緊急集会という手段よりも、憲法上国会における事前の厳格な手続きと、事後の司法による関与を要件とする議員任期の延長制度の明文化が望ましいと考えます。これは今述べてきた54条1項の法律解釈論の観点からもそうですし、また内閣に対する国会の統制を図るという観点からもそうですし、さらには憲法の任意性の原則の観点からも望ましいと考えます。以上です。次に、委員各位による発言に入ります。発言を希望される委員は、お手元にある名札を立ていただき、会長の氏名を受けた後、ご発言ください。発言は、自席から着席のままで結構でございます。なお発言の際には、所属会派及び氏名を述べいただくようお願いいたします。発言が終わりましたら、名札を戻していただくようお願いいたします。また、幹事会の協議に基づき、1日あたりの発言時間は5分以内といたします。質疑を行う場合は、1日あたりの発言時間は、答弁時間を含めて5分程度といたします。委員各位のご協力をお願い申し上げます。発言時間の経過につきましては、おおむ ね5分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。それでは発言を希望される委員は、名札を立てください。
1:16:04
中央民主党の柴山正彦でございます。私は、憲法54条2項に定める緊急集会を、任期満了時に活用するということにつきましては、その文言がそのように定められていないこと、また、この参議院の緊急集会が先ほど来お話があるように、権限に限定があると解されていること、また、任性の例外となることから、極めて慎重に議論をするべきだというように考えております。前回の参考人質疑で、長谷部参考人は、憲法54条2項の目的は、現在の民意を反映していない、従前からの政府や政権のいすわりを防ぐことだというように述べておられます。しかしながら、議員任期の延長に際して、選挙困難事態の認定、あるいはその延長について厳格な判断をすることによって、そのような乱用を防ぐことができます。私は、その認定は司法ではなくて、例えば中川幹事が先ほどおっしゃったような、国会、あるいは国会に設けた機関などの認定によって、客観的に行うという手段が考えられるのかなというように考えております。研究自体が終了した後には、そこで選挙が実施され、そしてまた新たに政策の見直しが実施されることによって、民主主義が健全に機能していれば、そのようないすわりなどということを考えることは、私は余地がないというように思います。そして何よりも問題なのは、長谷部参考人が、繰述投票を活用して投票ができるようになったところから、順次投票を行っていけばよいと述べたことであります。これも先ほどから議論があるとおり、比例代表選挙については、その比例ブロックの一部でも選挙を実施しないと当選人を確定することはできません。また、被災地で選挙ができないことから、そこの地域の議員が一員において空白になるということがあり得ます。緊急事態対応を講ずる上で、肝心な地域の代表者が選出できないということになるわけです。先ほど赤嶺委員は、選挙は 国民の重要な権利だとおっしゃいました。当該地域の代表においても、椅子割りだからどかせろということを赤嶺委員はおっしゃるのでしょうか。この一人一票の原則、そして民意を可能な限り正確に反映すべきということは、例えば一票の格差において、地域間における国民の投票価値の平等を、あれほどまでに裁判所がしっかりと要求しているということからも明らかであるかと思います。歪んだ民意を使ったこのような緊急事態の対応というのは、私は極力避けるべきだというように考えております。そして、長谷部参考人は、70日を超えても緊急集会で対応すれば良いというふうにおっしゃっていますが、これは北上委員がおっしゃるとおり、もしそれを認めてしまうと、衆議院の多数派を取ることができない少数の会派に信を置く内閣が、あえてこの事態を活用するために、選挙を行わず、そして参議院の緊急集会で望む政策を行うということを、高級化してしまう可能性が避けられません。緊急集会で対応している間は、内閣は職務執行内閣に過ぎないわけです。そして、その内閣の大部分は全衆議院議員ということになります。そのような内閣が、長期間にわたって緊急事 態に対応するということが果たして正当化されるのでしょうか。そして、ちょっと考えればわかることなんですけれども、もし議員任期延長というものを想定しなければ、例えば今日この後、直後、非常に共睹性の高いパンデミック、感染症が発生して、コロナは3年で収まりましたけれども、今後5年間、選挙困難事態が継続したとした場合には、衆議院のみならず、参議院議員も一人も議員がいなくなっちゃうわけです。そのような場合に、緊急集会も開催されないということになりかねません。そのような事態が本当に起きるのかどうかということはともかく、先ほど来お話があるとおり、あらゆる事態に想定をして、任期の延長ということを緊急事態条項の一部として定めていくということは、私は国民にとって必要な国会の責務であるというふうに感じますので、そのことを申し上げ、私の意見とさせていただきます。
1:21:36
立憲民主党の近藤昭一でございます 。私は、緊急事態条項をおよび、緊急事態における国会議員の任期延長問題について発言をさせていただきたいと思います。そもそも、緊急事態条項とは何かということでありますが、自民党は2012年に憲法改正、改憲草案を発表しました。その内容は、1つ、内閣が緊急事態宣言を出し、2つ、内閣は法律の同一の効力を有する政令を制定でき、3つ、予算の裏付けなしに財政上必要な支出、その他の処分ができ、そして4つ、地方自治体の地方に対して必要な指示をすることができる、5つ、緊急事態中は基本的人権の保障が解除されるというものであります。内閣が緊急事態宣言を出すことで、内閣は1つでありますが、国会の立法権、2つ、予算の決定権、3つ、地方自治などを独占し、4つ、国民の基本的人権を侵害できる、など、憲法の民主主義、基本的人権に関わる諸原則を提出できるという内容であります。つまり、緊急事態条項を創設することによって、緊急事態において、憲法の根本的原則を提出できるということになるわけであります。ですから、私は緊急事態の創設に反対をしたいします。長谷部参考人が平時と緊急時の区別を重視し、緊急時の対応はあくまで臨時的措置にとどめ、平時の憲法上の諸原則の位置に努め ることを強調したのは、緊急時の対応が憲法の諸原則を提出することになるからだと思います。では、緊急事態における国会議員の任期延長については、どう考えるべきでありましょうか。緊急事態における国会議員の任期延長についても、1つ、国民の選挙権を実情制限をする、2つ、国会議員であることの正当性の根拠が乏しくなる、3つ、内閣に選挙困難の認定を委ねると、内閣が恣意的に国会議員の任期を延長する乱意を生むなどの問題があります。結局、国会議員を固定化し、内閣の独裁を生む恐れがあります。長谷部参考人は、先ほど我が党の中川筆頭も述べたとおり、緊急事態の高級化の恐れがあると指摘されました。実際、1941年に衆議院議員の任期が任期満了前に1年間延長されたことがあります。その理由は、今日のような緊迫した内外情勢下に、短期間でも国民を選挙に没頭させることは、国政については、不必要に都閣議論を誘発し、不必要な摩擦競争を生じせしめて、内外外交上、はなはな面白くない結果を間抜く恐れがあるのみならず、巨国一致防衛国家体制の整備を邁進しようとする決意について、疑いを起こさしめぬとも限らぬので、議会の任期を延長して、 今後ほぼ1年間は選挙を行うこととしたというものであります。まさに政権が独裁化し、戦争を遂行するための国会議員の任期延長と選挙の先送りだったのであります。むしろ緊急事態に必要なのは、国会議員の任期延長ではなく、どんな状況でも選挙ができるようにする平時からの備えであると思います。この点では、大石参考人が改憲ありきではなく、立法による備えへの必要性を述べられていました。日米連からその具体的な内容について提案がなされていることは、先ほど中川筆頭が述べたとおりであります。今日、日米と中国との緊張関係が取り沙汰されています。こうしたときに求められるのは、戦争をすることを前提とし、憲法諸原則を停止させる緊急事態状況の創設ではなく、戦争をしないための徹底した平和外交の努力ではないでしょうか。許しがたいロシアのウクライナ侵攻によって、ウクライナの死者は1万人を超え、難民は1千万人を超えています。人々の生活は壊され、自由も奪われています。ロシア側の兵士も多くの人々が強制的に徴用されています。一旦始まった戦争は拡大をしていき、終結する見通しは経ってはいません。過去の日本の起こした戦争でも、アジアの人々は2千万人、日本人も310万人が亡くなられています。一旦戦争を始めると、その犠牲はおびただしいものになります。国民一人一人の命と生活を守るのが安全保障であり、政治家の使命ではないでしょうか。その観点から言えば、戦争を回避することこそ、安全保障の核心でなければなりません。日本が台湾有事を想定し、米国と一体となって敵地攻撃能力を保有し、軍事予算を無制限に拡大することは、中国にとっては威嚇と感じ、日米を上回る軍事力を増強しようとするでしょう。こうした軍閣競争は国民一人一人の生活を壊し、戦争を招く恐れが大きくしていきます。日本がとるべき戦争回避の道は、三重のない軍閣をやることではありません。憲法九条一項に定められた、「武力による威嚇や行使をしない」という立場を発信し、平和的な手段による問題解決を自ら率先し、他国に促すことであります。日中の共同声明、また米中の共同コミュニケでも、この原則を合意をしています。この原点に立つよう、中国、米国に働きかけることこそ重要であります。日本が再び戦争の道に踏み出さぬよう、また国民の皆さんの命と生活を守るために、政治家の使命として徹底した平和外交を行うべきと考えます。ありがとうございます。
1:27:51
はい、会長。日本紙の甲斐小野太一介でございます。私も今日二巡目で何を話すのかなと思っていたんですが、湯旗に議員の原稿を事前に見て、ほぼ何も言うことがないなと思っていました。そして濱地委員と、それから玉木委員、北上委員も、本当に素晴らしいこの緊急集会の結論について、説得的な論評をされたということで、特に付け加えることもないんですけれども、参考人の質疑、私も、本当に我々が教科書も勉強した先生に対して、意見を申し上げるのは本当に私も申し訳ないことだなと思ったんですが、やはり憲法学者の先生方と、そして実際に国民の生命、財産を守る政 治家の間で、大きな認識の違いがあったなということを実感した参考人質疑だったというふうに感じております。特に平時と有事という議論がありました。新道幹事からですね、以前からこの緊急集会というのは、あくまで平時の制度なんだというようなご指摘があって、そのことについて、結構どうなんだろうというふうに私は思っていたんですけれども、ただ、長谷先生も平時と有事は明確に分けるべきだというふうにおっしゃっていて、このことについては何も変わりはないというふうに思うんですね。ただ、私が参考人質疑が終わった後に感じたことというのは、平時と有事を分けるのは当たり前なんですけれども、そこにおける対応の仕方が随分と違うなということだったんです。我々はですね、この緊急事態状況を考えなければいけないという立場の人間からすればですね、平時と有事を分けるということは、それはもう制度そのものもしっかりと作っておかなければいけないということなんですけれども、長谷先生の場合には、それは緊急集会だと。そし てその運用の仕方が、平時の場合には100%数字を守らなければいけないけれども、有事の場合には、作ったルールというのは、数字というのは別に守らなくていいんだというようなことをおっしゃっていて、随分私はそれは乱暴な議論だなと。そして有事の場合にこそですね、どれだけギリギリでルールを守るかということを我々は議論しているわけですけれども、そのことはやはりなかなか政治家との認識の差が大きいのかなというふうに思いました。同時に私は長谷先生のお話を聞いているときに、私もちょうどですね、208国会の2月24日、令和4年の2月24日に、ちょうど高橋和之先生に質問させていただいたときにも、高橋先生からも似たような話があったことを思い出したんですね。極端な事例を出せば出すほど、権限をどこかに大幅に移情する以外に解決の方法はなくなっていくわけですねと。あるいは、南海トラフということがあった場合にですね、もう誰か1人に権限を全面的に集中するような制度をつくる以外にないということになるだろうと思うんですねと。こういうことをおっしゃっているんですね。これはやはり本当に立憲主義と言えるのかというふうに思います。有事が起こったときに、なりふり構わずに何でもありだというのが本当に立憲主義なのかということですね。これは政治家の側も、憲法学者、我々も法律を学んだときには教科書を必ず読んでますから、このことは国家緊急権ということをですね、割と起こったときにはしょうがないみたいに、学者の皆さん考えてらっしゃるんですが、これ本当に日本の憲法学としていいのかどうかというのは、山下先生もうなじいていらっしゃいますが、ぜひですね、放送の皆さんにも考えていただきたいというふうに思っております。その上でですね、中川幹事に、今日はもう私も発言短く終わりたいと思いますから、答えていただきたいんですが、70日を超えたとしても、参議院緊急集会が行えないという理由はないんだというふうにおっしゃいましたが、しかし、これは長谷先生もお認めになっております。今日は新藤幹事がですね、一覧表を作っていただきましたけれども、権限案件の限定とか、暫定性の問題はやはりあるんだということを、長谷先生もお認めになっているわけですが、ここについての制約条件を、70日以上、緊急集会が維持された場合に、どうやって乗り越えていくのかと、それこそ何でも合いというふうに言うんですかということをお尋ねしたいということと、それから権力の乱用を防ぐ防ぐというふうに立憲民主党の皆さんおっしゃっていますけれども、しかしなぜ、これは私もちょうど参考人の質疑のときにも申し上げましたが、参議院の緊急集会だってですね、これ参議院が、もう案件が終了しましたというふうに宣言しない限りは、これ権力の乱用は続くわけですね。ですからそこに何の差があるのかと。つまり、立憲民主党の皆さんは、憲法改正をしたくないからそちらの、例えば我々が提案しているような任期延長の方は乱用があるんだというふうに言っていますが、参議院の緊急集会だって、先ほど岩田議員が言ったように、もう半分の参議院議員しかいないような状態で、ずっと乱用が続く可能性があるわけですが、そのことに目をつぶっているんじゃないかというふうに思いますが、そのことについてもお答えいただきたいと思います。
1:33:29
ありがとうございます。そこは非常に重要な論点だと思うんです。だからこそ私たちは、選挙混乱自体の定義、これをしっかりと議論をした上で、選挙をまずやるということを、さっき申し上げたように第三者機関化、あるいは皆さんが言っているような裁判所等々を含めて、しっかり認定するというか、そういう機能を前提にした議論をしなければいけないということを言っています。だから臨機延長するかしないか、あるいは70日超えるか超えないか、これからの議論の余地は私たちはあると思っているんですが、それよりも大事なのは、やっぱり選挙はやらなきゃいけないよということ、ここなんだと思うんです。そのことを強調したつもりで、さっき申し上げたということです。(発言時間が過ぎておりますので)もちろん選挙をできるだけできるようにする動力は我々だって考えるわけです。ただちょっとお考えが違うのは、それすらも無理なときを考えていないということなんですよ。それをやはり否定してはいけないと思います。以上です。
1:34:57
すいません。今日、2回目発言させていただきます。今日私はお話を聞いていまして、参議院の緊急集会の性質論が、国会議員の臨機延長問題に深く関わることは確認をしました。しかし一部、栗述べ投票を活用すればいいんだという議論、先ほど私は反証させてもらいましたけれども、ここはこの委員の皆様方で、栗述べ投票の活用の仕方というのは、ちょっと確認をした方がいいと思っております。私の理解では、栗述べ投票は、すでに何か事態が起きたときに、選挙の公示日、または投票日がすでに決まっていて、決まった後に何か事情があって、投票日が投票日に投票できないというときに、栗述べ投票をするものだと思っています。例えば、衆議院が解散をされた、または任期満了選挙が迫っている、実際の公示日や投票日が決まってないんだけ ど、栗述べ投票を行うためには、選挙ができないことがわかっていながら、その投票所で、あえて公示日を設定し、選挙期日を指定することになるんだろうと思います。果たしてこういう使い方がいいのかどうか、そこを、ちょっといきなりなんですが、法制局がわかれば、この栗述べ投票の正しい使い方といいますか、どういったところを雇用しているのか、ここをちょっと実は確認しておかないと、いつまで経っても栗述べ投票でできるんだということになりはしないかと思っておりまして、今ちょっと答えられるかどうか、確認をしてから今質問していますので、ある程度のことを答えられるということでございますので、よろしいでしょうか。
1:36:48
すみません、会長、もしよろしければ。 立花局長。
1:37:02
失礼いたします。突然のご質問ではありますけれども、条文上どうなっているかだけ、ご報告を申し上げます。先々方ご承知のとおり、まず選挙期日については、総選挙、通常選挙、その他地方の一般選挙とも、いついつまでに告示しなければならないという形で選挙期日が一旦決まります。一旦決まった上で栗述べ投票については、転載その他避けることのできない事項により、投票所において投票を行うことができないときなどにおいては、さらに期日を定めて投票を行わせる。つまり、選挙期日が一旦決まっていて、その上でさらにもう一回期日を定めてやるというのが栗述べ投票だ。先生ご指摘の点は、もう始めからやれないことがわかっているときに、ダミーで一回選挙期日を設定しておいて、それをさらに伸ばすというようなことなのか、それともそういうときには期日を定めないで栗述べ投票というふうにいきなりできるのかということについては、特に公社の点については、条文上は完全に困難ではないのかなと。そしてダミーで定めるということに意味はあるのかなということは、ちょっとわかりません。
1:38:18
もうやめますが、ですので栗述べ投票は、基本的に今、橘さんのお話でございますと、きちっと公示日、告示日が決まっていて、投票日も決まっている中で、何らかの事態が生じたときに、その投票所で投票できないということに、 おそらくかなり限定されていくんだろうと思います。ですので衆議院が解散し、まだ公示日が決まっていない、もしくは任期満了選挙が迫り、任期満了選挙の公示日、また投票日が決まっていない中において、何か投票所で選挙ができないような事態が起きたときには、私は栗述べ投票はできないんだというふうに思っております。ですので非常に栗述べ投票をできるという議論は、限定された事態でありますので、そういう意味でいうと、この栗述べ投票ができるという議論にあまり我々委員としては引っ張られる必要はないんじゃないかなということを、改めてちょっと確認をさせていただいたというところでございます。以上でございます。
1:39:19
自由民主党の山下貴司です。私は議員になる前、憲法担当の地方支援交際委員として、先日の参考人質疑の両参考人をはじめ、様々な憲法学者の学説に敬意を持って触れる機会がありましたが、その経験に照らしても立法府の一員として、先日の長谷部参考人の参議院の緊急集会に関する御見解を正解とするわけにはいきません。その理由は、長谷部参考人の御見解は、憲法の明文に基づかないものであるばかりか、緊急集会という権限の不十分な期間による国会の偏く非公を、憲法に規定のないまま、期限の定めなく長期化させかねないものであり、さらに後日、裁判所が累推適用について意見判断をすることが排除できないからです。先日御指摘したとおり、従来の通説は、任期満了時の緊急集会条項の累推適用については、憲法制定に深く関与した佐藤達夫元法制局長官や長年司法試験委員を務めた佐藤浩二兄弟名誉教授をはじめ、消極的でいらっしゃいました。さらに、累推適用を認める学者にあっても、緊急事態における緊急集会の存続期間や権限については解釈が混沌としている状態であり、いざとなったときに実務がよるべき通説判例は存在しません。そして、長谷部参考人提出資料707ページで指摘されるように、緊急集会でとられた措置を裁判所が、早急的に意見無効と判断することも排除されていません。裁判所が、明文に反する任期満了時の緊急集会の開催や手続きを意見と判断し、緊急集会で成立した法律予算を早急的に無効と判断した場合、大混乱となります。長谷部参考人は、長期にわたって選挙を先送りしなければならない状況が実際に発生し得るか疑問とされましたが、これはまさに東日本大震災で、地方自治体の首長や議会の選挙をあらかじめ最大で7ヶ月間延長した我が国の経験を踏まえない御見解であり、しかも同様の立法措置では、憲法上の国会議員の任期延長はできないことは、閣議決定に基づく質問収書答弁でも度重ねて述べられた解釈であります。そして、緊急集会の権限が限られていることも問題です。既に指摘されているところに加え、例えば緊急事態で総理がかけている場合、通説では緊急集会での総理大臣の指名を認めておらず、また総理の臨時代理は閣僚の任免権など、総理の一身専属権は行使できません。緊急集会が継続する間は総理が指名できないばかりか、財務大臣や防衛大臣など、通用閣僚がかけても新たな閣僚は任命できないのであります。あり得ない話ではありません。関東大震災発生当時、加藤智三総理は1週間前に死去しており、公認の山本雄世総理は、体名効果に基づき、震災発生翌日に任命され、疎獲し国難を乗り切ったのです。現行憲法上は、衆議院ならぬ参議院の緊急集会では、そのようなことはできません。また、緊急事態による国会の機能不全が長期化した場合の規律も不明であります。長谷別説によれば、法は不可能事を要求しないことを根拠に、解散の日から40日という憲法の 明文を超えることは許容されるとし、緊急集会の継続期間を憲法上限定しない立場です。この立場によれば、逆に緊急集会が続く間、国会議員の身分を持たない閣僚から構成される、しかも衆議院の新任にも基づかない内閣が、長期間居座ることが可能となります。そもそも法は不可能事を要求しないとの理屈を用いれば、国会議員の任期の定めを超えることも、憲法は許容するとの解釈すら成り立ってしまいます。このような極めて抽象的な法理論を根拠に、憲法の明文を逸脱できるとするのは、立憲主義に反すると考えます。また、そもそも定則数に満たない場合、緊急集会すら開くことはできません。首都直下型自治により参議院議員の多くが、支障や口頭突絶などにより、本会議に出席できない場合です。こうした場合に、憲法制定時の先陣が検討したように、緊急整理の必要がないかも議論する必要があります。今、私たち立法府に問われているのは、審査会でも繰り返し指摘されている、想定された緊急事態における国会の機能不全にどのように対応するかです 。憲法の明文や制定経緯に反し、通説反例ともいえない、安易な緊急集会の類推解釈論にすがって、何の手当もせず、憲法に基づかず違憲との司法判断を招きかねない、立法府作為を万全と続けるのか、それとも憲法の枠内で緊急事態に対応するため、9割の国家が憲法に指摘しているように、立法府の責務として、憲法に緊急事態条項における明記を明記するのか。立憲主義を守る観点から、いずれの立場が我々立法府に求められているかは明らかであります。その上で、緊急事態条項については、党審査会において、各党から相当な意見の蓄積がなされております。そこで、会長にはお願いでございますが、緊急事態条項について、各党より出された主な意見を、衆議院法制局に取りまとめさせ、国民に見える形で、この論点についての議論を行うことができるよう、お取り払いをいただきたいことをお願いして、私の意見といたします。ただいまの会長に対する要請につきましては、幹事会等で協議をいたします。
1:44:53
はい。立憲民主党の階猛です。報道等によりますと、与党内で衆議院の早期解散論が浮上しているようです。そもそも4年の任期のまだ半分も経過していないうちに、解散総選挙で民意を問わなくてはならない大義名分はあるのでしょうか。まして今は各地で地震が頻発し、北朝鮮のミサイル等の発射に対して、破壊措置命令が発せられるなど、いつ何時選挙困難事態が生じるかわかりません。先ほど来、任期延長のための憲法改正を行うべきだという立場から、改善性が低くても可能性がある限り、あるべき法制度をつくるのが国会の責務だといった御意見が述べられています。また5月11日の党審査会で、自民党の振動を筆頭勘じは、長期にわたって衆議院不在が予想されるような有事が発生した場合においても、任政国会を機能させるために、憲法の明確な要件に基づき発動される緊急事態時の議員任期延長などの措置を講じておくことは、立憲主義の観点からも極めて重要だと述べられていました。もし本気でそう思っているのならば、衆議院解散中に選挙混乱事態が生じても、任政国会が機能するための措置を講じてから解散するのが筋です。そうした措置を講じないまま、解散中に大規模災害や有事が発生し、長期にわたって選挙混乱事態が続くとみられる状況が生じたとしても、参議院の緊急集会で対応すれば良いというお考えでしょうか。振動を筆頭にお答えを求めます。お願いします。
1:46:30
あの、この解散後にですね、もしそういった選挙が実施できなくなった事態については、その時点でまず議員が不在になっているわけです。ですからこの審査会の中では、その議員をどう復活させるのか、またその権限をですね、与えなくていいのかという議論がございます。その上で、この、人選の国会として、民主的統制を維持するための国会を維持していかないといけないというのが、今までやってきた議論で、そこは階さんお聞きになっていたと思うんですけれども。答えになっていません。いやいや、それで、緊急集会はあくまで選挙が予定されている、その間の空白期間を埋めるための、この臨時の措置であって、私たちが今、この審査会で皆が議論している緊急事態というのとは、違う使い方になっていると。私は、それをこの間の、この二人の参考人からの話であったわけで、緊急集会で参議院によってそれをですね、あの、国の緊急事態においても、参議院の一員制でもって、それをあらゆるものをできるというのは、そもそも限界があるということでございます。階猛君。私の質問に対して明確な答弁ができていませんが、現行憲法下では、解散中に選挙困難事態が生じたら、緊急集会で対応せざるを得ないわけです。現時点で衆議院を解散することを容認する方々は、選挙困難事態には緊急集会で対応すればよいとする我々のような立場か、そもそも選挙困難事態は起こり得ないという、いわゆるお花畑の立場か、いずれかであると指摘しておきます。さて、前回の党審査会で、玉木委員は解散から40日以内に総選挙を実施、総選挙後30日以内に特別国会を招集すべしという憲法の定め、いわゆる70日ルールに反する運用を緊急事態下で容認することは、立憲主義に反すると述べられ、この見解について我が会派に意見を求められました。私から回答いたします。確かに立憲主義の見地からはある憲法に書いてあることは、緊急事態であっても守ることが大原則です。しかしそもそも立憲主義は憲法によって国家権力を縛り、恣 意的な権力行使を防ぐことに本質があります。したがって憲法のルールを形式的に守ることを理由にあげ、恣意的な権力行使の余地が広がるように憲法を解釈し、国家権力にとって都合のよい憲法改正を主張することは、立憲主義に名を借りた立憲主義の破壊であると言わざるを得ません。その意味で18日の党審査会における長谷部参考人の政権のいすわれを阻止するための70日ルールを逆手にとって、従前の衆議院議員の任期を延長し、従前の政権のいすわれを認めるのは本末転倒の議論との発言は立憲主義の本質を踏まえたものであって、まさに正論です。本日の中川筆頭の発言からも明らかなとおり、我々は70日ルールを守れなくなるような選挙混乱事態への対応につき議論することはやぶさかではありません。尾野先生、北上先生の言うような選挙混乱事態を時の政権が恣意的に決めることを防ぐ必要があると考えております。しかし、解散から総選挙を経て次の国会招集までの期間を縛る70日ルールがあるからといって、論理必然的に緊急集会の活動期間を最大70日に縛る解釈が成り立つわけでもありません。こうした不確かな解釈を根拠として、議員任期延長のための憲法改正を行うことは、立憲主義の見地からは到底許されません。なぜなら、時の権力者が安易かつ長期に任期を延長して政権を延命させ、選挙による民意の審判を仰がぬままフルスペックの権力を行し続ける独裁政治につながるからです。そもそも緊急集会の活動期間については、憲法に明文の定めはありません。選挙困難自体をできるだけ防ぎ、また早期に解消するための手立てを講じつつ、70日という上限を設けず、緊急集会の活動を認めるとともに、その権限の範囲は必要最小限、かつ暫定的なものに留めるという方向性が、より立憲主義に即した議論だと確信しています。以上です。
1:50:42
はい、私からもですね、今、信濃先生からあったのでお答えしたいと思うんですが、70日を超えて緊急集会を使うことがですね、そっちの方が権力の乱用になるんじゃないのか、ということを申し上げているんです。つまりどういうことかというと、任期を延長して衆議院の多数の権力、国会の1億の権力を伸ばすことと、想像してみてください。緊急集会やるときは事実上、そのときの内閣が全てを決めます、基本的には。かつその内閣を構成する多くの元衆議院議員は、明確な法的根拠を持っていない人が内閣を構成しています。その人たちに、一体いつまで権力行使を認めるかということについて、あるいはその権力行使を解除するということについてのルールが、明文上憲法には全く書かれていないので、かえって行政の、しかも極めて正当性を欠いた、内閣行政の権力乱位を許してしまうので、おっしゃるとおり、議員任期の延長をすると、やはり議員たちの権限が拡大するんですが、それは立法府の権限なんで。それはそれで一定の問題があるというから、司法の判断も入れようということを我々は併せて提案しているんですが、今の特に毛利総理流の緊急事態の法理で、書いていないことを伸ばして、いくらでも何ともできると。終わりの期限もですね、結局神の論理だとかね、道徳だというところに最後根拠を求めるわけですよ。それの方がよっぽど権力の乱用になるんじゃな いのかと、いうことで、だったら、ちゃんと議論して平時のうちから、緊急時における特例的なことをきちんとですね、国民投票を経る形で国民の合意を得た形できちんと明文化しておく方が、権力の乱用を防げるんじゃないのかと、いうことを提案しているので、何かそのことをですね、ひんまげて言っているということよりもですね、本気で心配しているんです。はい。
1:53:15
はい。もう一点だけ言っちゃうと申し訳ない。もう一つはですね、もう一つは、やっぱり学者と我々は違うのは、選挙ができないような事態が起こる、その改善性が低いからいいのか、ちっちゃくてもちゃんとやるのかとい うことを、これは我々が決めるしかないと思うんですよ。市長委員はまさに被災地で経験されたと思うので、私はですね、例えば郵便投票をやったらいいと思います。ただ郵便局員も動けないと思います。その中でもですね、職務を一生懸命果たそうとあの当時頑張った、家族を顧みず頑張った人たちも、役場の職員も県庁の職員も、郵便局の局員もいっぱいいたと思います。でも彼らも同じく被災者であって、家族も被災している中で、とてもまともな選挙ができる状況じゃなかったので、当時与党だった我々は特例法をつくって、議員任期、地方議員の任期の延長の法律を通したんじゃないですか。もちろん今言ったような郵便投票でいろいろなことをやったらいいです。でもできないことがあり得る。そのときのルールを事前に平時にきちんと議論して決めておくことが、立憲主義に合致するんじゃないのかということを提案しているので、何も権力の 暴走を許すために提案しているわけではありませんので、それはぜひご理解いただきたいと思います。この議論は簡単に決着する、
1:54:45
案件じゃないので、またの機会にしていただきまして、
1:54:49
すいません。簡潔に意見を述べます。まず、この緊急事態における国会議員の任期の延長問題は、昨年来、党審査会で相当何度も議論を積み重ねてまいりました。あの、五回派の間でもほぼ私は考え方は共通をしていると思います。また、立憲の皆さん、共産党の皆さんのご意見もございます。相当、その争点と言いますか、違いと言いますか、そこはもう明確になってきていると思いますので、一度この段階でね、ぜひ、こ の国会議員の任期延長問題についての整理を、ぜひすべきであると。できましたら、せっかくここまでやってきたんですので、この国会中にね、ぜひ整理をしてもらえればというふうに思います。その上で、一点だけ申し上げたいと思うんですが、今日ですね、選挙困難事態、これは多分立憲の皆さんもね、それはあるかもしれないと、こういうご認識だと思うんです。選挙困難事態を早く、これは解消しなきゃいけないんだと。そして早く総選挙をしないといけないんだと。これおっしゃっているとおりでございましてね、それは当然のこととして、我々多分、 誤解派の間でも共通して、早くこの選挙困難事態を解消し、また早く総選挙なり、通常選挙なりをやろうということは、その認識は全く変わりはない。だけど、やはり70日を超えてですね、選挙困難事態で、これはあり得るねという認識なんです。で、これはもう我々経験しているわけです。東日本大震災、柴田さんはまさしく地元の方でございましてね、あの時をもう一度思い起こすべきだと思うんです。あの時はまずはですね、被災者の方々の救援、救護、最優先です。被災自治体の職員の皆さんもね、被災者です。全国からですね、国、地方、民間のボランティアの皆さんがね、被災地に集まって、まずはこの救護、救援、全力を挙げて取り組みを我々しました。そして生活インフラ、経済インフラ、もうすべてね、破壊をされてしまっている。そういう中で復旧活動にね、全力を挙げて取り組みました。これも被災自治体だけじゃありません。もう全国の自治体から、国から、民間ボランティアにも本当に頑張っていただいてね、あの復旧活動をしたわけでございます。そういう中で本当に70日以内でね、いろんなもちろん工夫ができて、できればいいですよ。ただ、選挙が実際あの時に本当にできたのかと、国政選挙が。国政選挙が一体性を持つ形で本当にできたのかということは、もう一度ね、思い起こすべきです。選挙事務というのはそんな簡単なことじゃありません。投票所があればね、いいってことじゃありません。もう大半の選挙事務、事務料も多い、コストもかかる、多くの人たちがその選挙事務に携わるわけです。投票の時、開票の時、どれだけの人数の方がね、やっているか聞いてください。聞いてください。私が申し上げているのは、選挙困難事態というのは、やっぱり70日を超えてあり得るでしょう。我々東日本大震災の時にね、そのことを経験しているでしょう。それを早く解消すべきは当然の話。だけれども、そうであったとしても実際ね、相当期間長期間、選挙ができない。現実に地方議員の選挙、首長の選挙ができなかったわけですよ。国政選挙ができるわけがありません。そういうことを考えた時に、きちんとね、国会の任意性、同時活動の原則、そういうものが確保されるような形にして、ためにはどうすればいいのかということで、この任期延長の問題があるわけでございまして、そこはぜひね、認識をしていただきたいというふうに私は思っておりま す。(はい。まだご発言の) 会長、さっき柴山先生から私の名前が出たんで。いや、あの、会長の指示に従ってください。(会長の指示に従ってください。)まだご発言のご希望もあるようでございますが、予定した時間が経過いたしました。この討議の取扱いについては、ただいま与野党の筆頭官で協議をいたしておりますので、今後についてはこれを踏まえ、幹事会等において対応をいたしたいと存じます。これにて、討議は終了いたしました。次回は候補をもってお知らせすることとし、本日はこれにて散会いたします。