19:55
これより会議を開きます。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。本日は、日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正をめぐる諸問題、特に参議院の緊急集会を中心として、討議を行います。
20:18
この討議につきましては、幹事会の協議に基づき、まず各会派1名ずつ、大会派順に発言していただき、その後各議員が自由に発言を行うことといたします。それでは、まず各会派1名ずつによる発言に入ります。発言時間は7分以内といたします。発言時間の経過につきましては、おおむね7分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。発言は、自席から着席のままで結構でございます。発言の申出がありますので、順次これを許します。
20:49
自由民主党の信藤義孝です。本日は、緊急事態における議員任期延長に関連し、参議院の緊急集会の適用範囲について議論となる点を整理してみたいと思います。まず、この国の運営の大前提とすべきは、どのような事態に陥っても、我が国の民主主義の根幹である国会機能を維持する、このことであります。
21:14
そのためには、あらゆる事態において、任性国会を維持し、民主的統制のもとに国の運営を行っていくことが重要と考えております。しかしながら、我が国の憲法には、いわゆる有事といわれる緊急事態の規定が欠落しております。本日のテーマである衆議院解散時における参議院の緊急集会は、予定した衆議院総選挙が実施されることを前提とした、いわば平時の規定であり、短期間に適用される制度です。
21:42
衆議院の解散時や議員の任期満了時に緊急事態が発生し、長期かつ広範な地域において、選挙の実施が困難な状態に陥った時の対応は、憲法に規定されておりません。結果として、衆議院不在の状態が継続され、国の根幹をなす、任性国会が機能しなくなってしまいます。
22:03
私は、長期にわたって、衆議院不在が予想されるような有事が発生した場合においても、任性国会を機能させるために、憲法の明確な要件に基づき、発動される緊急事態時の議員任期延長などの措置を講じておくことは、立憲主義の観点からも極めて重要と考えているわけであります。この基本的な認 識を前提とし、憲法54条の文言に沿って、参議院の緊急集会が想定している適用範囲について確認をしてまいりたいと思います。
22:32
まず、配付資料上部、この憲法54条の上部をご覧いただきたいと思います。第1項で、衆議院が解散されたときは、解散の日から40日以内に衆議院議員の総選挙を行い、その選挙の日から30日以内に国会を招集しなければならない。そして、解散から新しい衆議院議員による特別会の招集までは、最大70日間であることを定めております。
22:57
さらに、第2項では、衆議院が解散されたときは、参議院が同時に閉会となると規定し、認性国会の大前提である、両院同時活動の原則を定めているわけであります。その上で、ただし内閣は、国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができると規定し、認性国会の例外としての参議院の緊急集会を定めているところであります。
23:23
さらに、第3項では、この参議院の緊急集会において取られた措置は、臨時のものであって 、次の国会開会の後、10日以内に衆議院の同意がない場合には、その効力を失うとして、その効力は限定的なものであることを規定しております。以上の文言を手がかりにいたしまして、日本国憲法が参議院の緊急集会の適用範囲をいかに限定的なものと考えているのか、4つの論点から検討してみたいと思います。
23:52
まず、この配付資料の1、場面の設定でございます。54条2項では、明確に衆議院が解散されたときと定められております。一方で、この規定を拡張解釈し、任期満了による衆議院不在時にも類推適用できるのではないか、との意見があります。この任期満了による衆議院不在の期間は、公選法及び国会法によって、総選挙までの30日、プラス臨時会招集までの30日の最大60日とされており、解散総選挙が想定する70日と同様に、一時的な衆議院不在の場合と言えるかもしれません。しかし、条文上明確に衆議院が解散されたときと規定されているにもかかわらず、任期満了時にも類推適用することは、憲法の明文規定に反し、立憲主義の観点からは決して望ましい解釈とは言えないと思います。次に、配付資料の2、期間の限定の論点です。憲法54条1項が想定する参議院の緊急集会が開催可能な期間は、解散から総選挙までの40日間に加え、特別会招集までの30日間、最大でも70日間と考えられます。総選挙までの40日に特別会招集のための準備期間を加えた40日プラスアルファ程度ではとの見解もございます。いずれにしても、参議院の緊急集会は40日プラスアルファから最大70日程度の期間に、次の新しい国会が招集されることを前提とした平時の制度であることが理解できます。これに対し、この期間の限定を拡張し、衆議院の解散中に緊急事態が発生し、総選挙が70日を超えて困難な場合にも、参議院の緊急集会の規定が累推適用でき、議員の任期延長を行わなくてもこの規定でこと足りるのではないか、との意見があります。この論点こそは、参議院の緊急集会に関する解釈の最も重要なポイントであります。この累推適用を認める拡張解釈の理由は、衆議院の総選挙が70日を超えた場合であっても、衆議院と不在、衆議院不在という点では同じだから、と推測されます。しかし、憲法が想定する衆議院の不在期間は、あくまで平時の一時的な期間であり、予定された期間内に総選挙により、新たな衆議院議員が選出されることを前提としているはずであります。衆議院が解散され、衆議院議員が不在となった状態で、仮に緊急事態が発生し、かつ、総選挙の実施がいつ行われるか予測できないほど厳しい状況に陥ったとします。 その時こそ、国民の安全と生活を守るため、憲法上の大原則である、認性国会の機能を最大限発揮することが求められるはずであります。しも関わらず、有事において国会が認性の機能を発揮できず、その民主的統制を平時の制度としての一員である参議院の緊急集会によだねることは、憲法が求める国の運営原則にかなっているとは、到底言えず、国民の負託に応えることにもなりません。また、そもそも参議院の緊急集会は認性国会の例外であり、その規定の厳格な解釈が大原則であることは、言うまでもありません。そのように、参議院の緊急集会は、その開催可能な期間について、限定されたものであることがよくわかると思います。なお、こうした議論は、参議院の緊急集会の位置づけを変更させるものではなく、平時における衆議院解散から総選挙を経て特別会招集までの衆議院不在の期間においては、国会機能を代替する期間として、憲法により特別に位置づけられた重要な規定であると認識しております。私たちが議論すべきは、一員が持つ権能についてではなく、現行憲法に欠落している有事における認性国会の機能をいかに維持するか、という観点からの検討であることを、改めて皆さんと共有したいと思います。次に、配付資料3-01、期間の限定をご覧ください。参議院の緊急集会は認性国会の例外であり、その性格から内閣総理大臣の氏名、条約締 結の承認、内閣新任決議などの権限は行使できないと考えられており、その解釈も現行規定の枠内で安定しています。次に、②、案件の限定です。54条2項正しがきでは、参議院の緊急集会を求めることができる主体を内閣と規定しています。これを受けて国会法では緊急集会で審議できる案件は、内閣が示した案件とこれに関連する案件に限られるとされています。これについては国会法改正により処理できる案件の範囲を拡大できるのではないかとの意見があります。しかし国会法における案件限定は、内閣が緊急集会を求めることを踏まえた憲法上の要請であり、法律でこれを拡大することには無理があり、慎重な議論が必要と考えます。このにおいても、参議院の緊急集会が行使できる権限の面でも、審議できる案件の面においても限定的であることが理解できると思います。最後に、配付資料の4段、暫定性の論点です。参議院の緊急集会で捉えた措置は、事後の衆議院の同意が必要であり、暫定的な位置とされています。新たに衆議院が構成され、任政国会の原則に復帰する以上当然のことと思われます。論点につきましては、現行規定の枠内解釈で安定しているものと思われます。以上、私なりに論点整理をさせていただきました。そのポイントは、配付資料の下、枠囲いにありますように、第一、参議院の緊急集会は平時における任政国会の例外であることを踏まえ、立憲主義の観点からも憲法の慎重な解釈が必要ではないか、ということです。第二として、憲法に議員任期延長などの新たな規定を設け、有事における任政国会の機能維持を図るため、万全の措置を講ずるべきではないか、ということであります。今朝の幹事会において、本日の集中討議を踏まえ、来週の定例日には、参議院の緊急集会について参考に質疑を行うこととなりました。引き続き、憲法審査会が安定的に開催され、充実かつ深い議論が活発に行われるよう、委員各位のご理解とご協力をお願いいたしまして、私の発言といたします。
30:01
立憲民主党奥野総一郎です。本日は、参議院の緊急集会に関連して発言をさせていただきます。日本国憲法は、徹底した国会中心主義を採用し、いわゆる緊急事態条項を設けていません。昨年から見てきたように、武力 攻撃、内乱テロ、自然災害、感染症、それぞれにつき基本恐怖症があり、乱用の恐れなく緊急事態等の認定を行い、対応する仕組みがあらかじめできています。これらで不十分な場合、例えば予算措置が必要であるとか、新たに現行法改正の必要が生じた場合には、国会で審議をして対応することになります。急ぐのであれば、迅速に審議を進めればよいだけであります。緊急政令、緊急財産処分条項については、日本国憲法の制定時に検討されましたが、採用されず、いかなる場合でも立法機能、行政監視機能と国会機能の維持を大前提として、事前の立法による政令に参議院の緊急集会の規定が設けられた経緯があります。こうした経緯から見ても、いわゆる緊急事態条項を憲法に規定する必要がないことは明らかです。公明党も同種種の発言をされたと理解しております。ただし、現行憲法上明らかでない点があります。災害や武力攻撃事態などにより、選挙が期日前までに行われず、衆議院の全部または一部が選任されない場合にどのように対処するかという点です。これを選挙困難事態と仮に呼びます。参議院の緊急集会は、憲法の条文上、衆議院の解散から特別国会の招集までの70日間に、内閣が国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる。緊急集会において捉えた措置は臨時のものであって、次の国会開会の後10日以内に衆議院の同意がない場合にはその効力を失うと規定されており、通常どおり選挙が行われることを前提とした規定文になっています。つまり、今の現行憲法には選挙困難事態、選挙ができないということについての規定がないわけであります。このことから、日本国憲法は選挙はいかなる場合にも行うことを前提としていると考えられます。一方で、大災害、大規模テロや武力攻撃事態、感染症など様々な事態を想定して行なければならない状況が近日生じています。現に東日本大震災の際には、地方公共団体の議員及び長について、半年を限度として選挙期日、そして議員任期の延長が行われました。国会議員の任期は憲法に明示されており、地方公共団体議員のように法律で任期を延長することはできません。現実に国政選挙が行われない場合にどのような対処をするのか、あらかじめ議論をして結論を得ておく必要があります。そこで、まずどのような場合が選挙困難事態にあたるのかについて、先ほど述べた例を念頭に慎重に議論し、定義を定める必要があります。その上で、選挙ができないかどうかの具体的な判断については、一義的には選挙を実施する行政府に委ねざるを得ないと考えられますが、そこで、時の政権が権力維持のために恣意的に選挙を先行することを防ぐため、権力分量の観点から、地方及び国会をこの判断に関与させる必要があると考えます。また、地方の関与を考える場合、憲法裁判所の設置の是非も、併せて議論すべきであります。加えて、選挙をいかなる場合にも行うことが基本である以上、選挙困難事態の機関や地域についても慎重な判断が必要であります。すなわち、選挙困難事態について、どのような場合が想定されるのか、あるいはそのような事態は生じないのか、それを誰が判断するのか、そしてどの程度の期間を想定するのか、全国一斉に投票を繰り述べるのか、地域を限定するのか、といった論点について有識者から伺う必要があると考えます。次に、選挙困難事態の認定が全国に及び衆議院の定則数を満たさなくなる場合に、参議院の緊急集会制度でどこまでカバーできるのかが論点になります。選挙困難事態に関し、振動幹事の以前の論点セリメモにも、議員任期の延長等は緊急集会で対応できない場合の措置とあります。つまり、緊急集会で対応できない場合とは、どのような場合かについて定まらないと、議員任期の延長の議案に至らないことになります。緊急集会については、任期満了により衆議院議員が存在しない事態においても、累推適用により聴取できるという説が近時有力 になっています。こうした見解に立てば、災害時など選挙実施のめどがある程度立つ場合には、選挙を繰り返しつつ緊急集会で対応できることになると考えます。この点についても有識者の方の見解を伺いたいと思います。さらに、全国的な選挙困難自体が長期にわたる場合、緊急集会の活動に機能的・時間的に限界があるのか、何ができるのかという問題があります。機能的限界については、緊急の必要に該当するものである限り、国会の見論を全て行うことができるとする説もありますが、緊急集会があくまで臨時のものであることから、全ての国会の権限が行使できるわけではないとする説が有力のようであります。緊急の必要については、制定過程から旧憲法と同様、福祉増進という積極目的のために本庄を発動することはできないとする有力説もあります。また、条約締結の承認が可能なのか、内閣総理大臣がかけたとき、内閣総理大臣の指名ができるのか、内閣不信任決議ができるのかなどの論点もあります。一方、70日を超えてどこまで緊急集会で国会機能の代行ができるのか、時間的限界についてはあまり議論がなされていないように思われます。緊急集会が機能的・時間的いかなる範囲で、任性の国会、通常の国会の代行できるのか、有識者に伺いたいと思います。以上について、有識者の見解を伺い、審査会で議論を詰め、国会中心主義の観点から必要があるということであれば、議員任期の延長について、国会機能を維持するための選択肢の一つとして議論を進めてもよいというふうに考えております。最後に、全国的な選挙コンナン事態の対応を考える際、仮に議員任期の延長という手段を取るとすると、任期は終了しているのに選挙を経ていないという民主的正当性の問題があり、これについても参議院緊急集会と同様、慎重な検討が必要であるということを念のため、申し上げて発言を終わりたいと思います。以上です。
36:39
日本維新の会の岩谷良平です。参議院の緊急集会については、本審査会においてこの間、主にその、射程、期間、権限等について議論がなされてきました。そしてそれは、大規模災害やパンデミック、内乱、武力攻撃などにより、選挙実施が困難な中で、解散または任期満了によって衆議院議員が存在しない状況となった際に、いかに国会の機能を維持するかという課題に対処するための議論でありました。しかしその議論は、あくまで現行の憲法下においてそのような事態になった際に、どのような対応が可能かという議論です。本審査会は、憲法改正も含めて、我が国にとってベストな憲法とはいかなるものかを議論する場であるはずです。故に、現行憲法を前提に緊急集会で対応する場合等、憲法を改正して任期延長を規定すること、いずれが有意か比較考慮をして結論を出さなければならず、そのために今週と来週で緊急集会について集中討議が行われているということを改めて確認させていただきます。そして緊急集会の各論点について、仮に最も限定的な解釈、すなわち緊急集会は解散時のみに40日を超えない期間で条約の承認や本予算の議決はできず、かつ内閣が示した案件に限って権限が行使できるという考えに立った場合は、もちろん最も広範な解釈、すなわち解散時だけではなく任期満了時にも70日を超えて、内閣の示した案件か否かにかかわらず、予算の議決等国会の権限に属する全てを議することができるという解釈に立ったとしても、緊急事態における任期延長は必要です。なぜなら、言うまでもなく任期制は憲法上の重要な原則であり、その例外とある一員のみによる緊急集会で長期間対応するよりも、議員任期を延長して任期制を維持する方が、権力分立と国民主権の観点から有意であるからです。この考えに 基づいて、我々維新の会は、国民民主党有志の会とともに、憲法54条を改正し、その3項として、衆議院議員の任期満了後に総選挙が行われる場合において、国に緊急の必要があるときも同様とするとする規定を設け、緊急集会は任期満了時にも開催できることを憲法に明記することを提案しています。その上で、95条の2を設けて、衆議院議員の総選挙、または参議院議員の通常選挙の適正な実施が70日を超えて困難であることが明らかとなったときは、議員任期が延長されるとする規定することを提案しています。これにより、緊急事態による選挙実施困難な状況が70日以内であれば、臨時的暫定的な措置として緊急集会で対応し、70日を超える場合は議員任期延長で対応することを明確化し、また憲法上の重要原則である認識性を維持しつつ、議員任期の延長が例外的措置であることにも配慮をしています。さて、この緊急集会と議員任期延長について、立憲民主党の奥野委員から、緊急集会が任期満了時に招集可能か、臨時会同様のフルサイズの機能を有するか、本予算審議が可能か、有識者の見解を踏まえた検討が必要、会社国会法改正で対応不可能ならば、議員任期延長を議論すべきと考える旨を、紀伊委員からは、緊急集会の射程機能権限についての議論の結果、選挙困難事態への対処が必要となれば、任期延長と併せて閉会解散禁止等を検討すべき旨を、中川幹事からは、緊急集会の憲法解釈の結論によっては、憲法に選挙困難事態 における議員任期の特例を設ける必要が出てくる可能性もあり得る旨を、発言されておられます。私が先ほど申し上げたとおり、仮に緊急集会について最も広い解釈を取ったとしても、憲法憲法にこだわらず、憲法改正も視野に入れるならば、任性の原則はできる限り維持されるべきなので、議員任期延長規定を創設することがベターなはずです。にもかかわらず、現行憲法の緊急集会の解釈では、対応不可能ということが明らかになって初めて、憲法改正による議員任期延長を検討するとおっしゃいます。立憲民主党にお伺いいたしますが、これは、憲法改正をしたくないため、できることなら、憲法改正をしなくて済む緊急集会を活用したいということなのでしょうか。すなわち、議論の前頭として、憲法を改正したくないというお考えがあるのではないでしょうか。念のため確認をさせていただきたいと思います。さらに、立憲民主党にお伺いしますが、緊急集会の憲法解釈について、どのような解釈であれば、任期延長が不要だと考えるのか、そして、それはいかなる理由なのかを教えていただきたいと思います。また、昨日の参議院憲法審査会で、立憲民主党の杉尾秀哉筆頭幹事は、議員任期延長などの憲法改正は不要であると断言をされた上で、任期延長を含む憲法改正が不要な理由をとうとうと述べられました。立憲民主党 として、議員任期延長のための憲法改正は不要という結論に達したということなのか、中川幹事のお伺いしたいと思います。加えて、このような緊急集会や任期延長についての本審査会での議論において、立憲民主党の委員から、衆議院だけで議論を進めることは問題、我が党の参議院議員も強く反発、とか、緊急事態ぐらいは参議院に鼻を持たせるのが衆議院の情け心、などといった旨の発言がなされていますが、ぜひしっかり衆参合わせて党内で議論し、十分に意思疎通を図ってから本審査会に臨んでいただきたいと思います。なお、昨日の参議院憲法審査会において、我が党の小人秀生長会長が、安全保障環境の激減や大規模災害発生のリスク、そして、100年ぶりに感染症の蔓延を経験した我が国にとって、参議院の緊急集会では補いきれない、長期にわたる緊急事態は想定しておくべきであり、そうなった際の行政の暴走、権力の暴走を止めるためにも、緊急事態条項、議員任期の延長の項目の創設につき、早急に前へ進めるべきと述べており、我々意思の会は、これからも衆参の所属議員が足並みを揃えて、一丸となって緊急事態条項創設を含む憲法改正を目指していくことを申し上げて、私の発言を終わります。ありがとうございました。ただいま岩谷君から、立憲民主党に対してご質問がございましたけれども、適切な時期にご答弁をお願いいたします。
42:41
公明党の濵地雅一です。本日のテーマであります、参議院の緊急集会について意見を述べます。まず、憲法54条2項の緊急集会については、検討すべき論点として、1つ目に緊急集会の意義、制度趣旨、2番目に緊急集会の適用場面として、条文には衆議院が解散されたときとなっておりますが、任期満了選挙中のような場合にも累推適用ができるのか、3つ目に仮に累推適用できるとしても、その活動期間はどの程度と考えるのか、4つ目に緊急集会で審議できる事項・範囲をどう考えるのか、最後に5つ目、54条2項にあります国に緊急の必要があるときとは、どのような場面を指すのかということがあろうかと思います。まず1番目の緊急集会の意義・制度趣旨については、確かに現憲法は緊急政令や緊急財政処分を置かない代わりに、いわば国会中心主義をとるため、緊急集会は万能の機能を有するとの見解もありますが、憲法は任意性を大原則とし、かつ衆参両院の同時活動の原則を定めているわけですから、参議院の緊急集会は衆議院が存在した場合の一定の活動期間を区切られた国会の代行機関として認められた、例外的かつ暫定的な制度であると考えております。したがってこれから述べる様々な論点についても例外規定である以上厳格に解釈されるべきと思います。次に衆院の解散の場合以外にも類推適用できるかでありますが、衆議院が不在となったときに緊急の必要がある場合の国会の代行機能という点に着目すれば、解散以外の任期満了選挙の場合などにも新たな衆議院の誕生を待ついとまがなく国会の代行機能を発揮すべき場合はあり得るわけですから、活動期間や権限の問題は別としても、衆議院の任期満了選挙時などにも類推適用することは可能と思います。ただし実際に衆院の解散以外の場合にも緊急集会を開催することに疑義が生じないよう、憲法の条文を改正して堂々と解散時以外にも適用することが、例外規定は厳格に解釈すべきという意味からは妥当と思います。次に解散時以外にも緊急集会が行えるとしても、その活動期間はどの程度かという論点につきましては、衆院解散時の緊急集会は70日間の活動期間の制限があるのに、他の場合にはこれを超えて大幅に活動が可能という解釈は なかなか難しいと思っております。憲法は毎年の常会聴取や毎年の決算審議を定めとり、また予算案は単年度主義を前提としていること、さらには衆院の予算、審議権があることなどからすれば、1年間を超えて緊急集会を認めることは、これら憲法の規定に抵触することは明らかです。やはり緊急集会は任性の例外をなすものである以上、拡大的な運用は避けるべきであり、また明文で衆院の解散時には70日間の活動期間の制限があることも合わせて考えれば、緊急集会の活動期間はやはり70日程度とするのが妥当であろうと思います。4つ目の論点、緊急集会で行える事項・範囲についてです。この問題は、緊急集会は憲法上、内閣が求める場合に限定され、かつ国会法では案件も内閣が示したものに限ると規定をしておりますけれども、その内閣が示す案件は公判なものに及ぶのか、例えば予算案などにも緊急集会で行えるのかという論点と、もう1つは国会法を改正すれば、内閣が示した案件以外にも議員に発議検討を認めることができるのかという2つの論点があろうかと思います。まず最初の緊急集会で審議できる案件の範囲ですが、確かに過去行われた緊急集会では暫定予算も審議されました。ただしこの時は3月2日に当初予算案が衆議院を通過し、その後参議院に予算審議が移った後の3月14日に衆議院が解散をされ、予算が不成立となったため、2ヶ月間の暫定予算として緊急集会が審議されました。つまり衆議院の予算選議権に抵触しない形で開かれたということです。やはり衆議院の優越を定めた規定に抵触するような議案を内閣が示して、緊急集会に委ねることには一定の限界があろうと思われます。次に国会法を改正すれば、内閣が示した案件以外にも議員は発議、質疑できるのかという論点です。これは先日の党審査会でも私が発言させていただきましたが、国会法で緊急集会は内閣が示した案件に関連する事項に限ると改正された経緯において、当時の内閣憲法調査会第2委員会で、開法参議院議員・議事部長は緊急集会を求める手続き、緊急集会における議案の発議等の議員権能についての規定等を設け、はっきりと常理上緊急集会の本質と相入れないものを排除することによりましてと発言をされております。つまり内閣の示した案件以外に、議員が発議等を行うことは緊急集会では行えないと明言をしているわけでございます。つまり54条2項は内閣に緊急集会の請求権限があることだけでなく、緊急集会で議論すべき案件も内閣の示したものに限られ、議員立法や行政監視機能といった一般の議員権能は制限される趣旨であるとの解釈を示しているものといえますので、内閣が示した案件以外を議員が発議できるとするような国会法の改正はできないと解釈すべきです。最後に54条2項の国に緊急の必要があるときとは、参議院の緊急集会は任性の原則のあくまで例外であることや、憲法54条3項で衆議院の承認を要件としていることからすれば、この要件というのは、総選挙後の特別国会、任期満了時にも類推適用できるとすれば、任期満了後選挙の臨時国会を待つ余裕がないほどに切迫した国家的必要がある場合であろうと思っております。したがって現在議論されております国政選挙の実施が困難となる事態は、これに当然含まれてくるというふうに私は思っております。以上であります。次に玉木雄一郎君。はい、国民民主党の玉木雄一郎です。緊急集会と若干憲法9条についても述べたいと思います。まず緊急集会については少し大きな枠組みの話をさせていただきたいんですが、私は憲法の統治機構に関わる条文は厳格に解釈すべきであって、無理な解釈は避けるべきだというのが基本的な考えだと思います。皆さんも覚えていらっしゃると思います。昨年2月に本審査会に参考人としてお越しをいただいた高橋和之先生、東大名誉教授も、憲法の条文で人権に関する規定は原理の正確を持つのが常識であり、統治機構の規定はルールの正確を持つのが通常あると解されますと述べておられます。そして原理はルールのような明確な要件を定めたものではなく、他の原理との調整を前提とした規定であるが、一方ルールは他の原理との調整を予定していない明確な準則であって厳格に解釈すべきと述べておられます。これがまさに統治機構の規定の一つである緊急集会を定めた憲法54条も、ルールとして厳格に解釈適用すべき条文の一つであると思います。緊急集会は原則、条文上、解散時のみに適用と書いている以上ですね、解散時のみに厳格適用すべきと考えるのが適切だと思います。また、解散から40日以内に総選挙、そして選挙から30日以内に特別会の開会が憲法に規定されている以上、緊急集会は70日を超えて国の重要事項を決定することはできないと解すべきだし、さらに事後的に衆議院の同意が得られなければ、措置の効力が失われる暫定性も憲法上明記されている以上、緊急集会はあくまで一時的暫定的な仕組みであると厳格に解釈すべきだと考えます。そもそも、緊急集会の見論を解釈で無制限に広げることは、認性を原則とする憲法の規定に違反すると考えます。ここでの本質的な議論は、行政対国会ではなくて、国会の中 における一員性か認性の是非だというふうに思います。つまり、立法や解釈であくまで一時的暫定的限定的と、原告憲法上規定されている緊急集会の射程を伸ばしたり拡大することは、立憲主義に反することになり、よって憲法に明記されている議員任期を延長するには、やはり憲法改正が必要だと考えます。そこで、先ほどからありましたけれども、来週は4つの論点について、参考人に確認したいと思います。まず、緊急集会について対応できる場合、これは解散時のみならず、任期満了時も含むのか、我々は原則、厳格に解釈すべきなので、もしそうであればそれは憲法に明記すべきだと思いますので、先ほど、我々維新の皆さんと、そして有志の皆さんと一緒に出した共通条文の中には、新たな規定を設けております。2つ目に、この70日を超えて可能かどうかということですが、可能ではないと我々は考えるので、この点も確認したいと思います。権限について、本予算の議決や条約の承認等も可能かということ、そして案件、これは先ほど書いておりますが、内閣が示した案件以外も、独自に審議可能かどうか、こういった点について明確にしていきたいと思います。そして、やはり立法や解釈で対応困難となれば、その時は是非、先ほど奥野さんも言っておられましたが、野党代表である立憲民主党さんにも是非、憲法改正の具体的な議論に入っていただきたいと思います。もし、立法でできるということであれば、篠原先生に何度も聞いていますけれども、具体的な特別立法の内容をお示しをいただきたいと思います。次に、憲法9条についても述べたいと思います。9条こそ、軍事的貢献力の行使という最大の権力行使に係る規定だと思いますので、ここも厳格に解釈すべき条文の一つだと思います。前回、私は自民党の9条改正案の問題は、自民党の組織としての意見論が解消されても、自衛隊の行使する自衛権、つまり行為としての意見論が解消されないという問題を指摘をいたしました。つまり、自衛隊が9条2項で禁止されている戦力なのかどうかということを曖昧にし続けるがゆえに、自民党案の国防規定では意見論が解消できません。やはり、9条改正を検討するのであれば、自衛隊を戦力として位置づける本質的な議論をすべきであって、戦力不保持を定めた9条2項の範囲の中で、しかも解釈によって、自衛隊を戦力もどきと位置づけるやり方そのものを改めるべきだと考えます。この点に関して、1952年4月1日のJURIストの対談記事がとても興味深いので、紹介したいと思います。和勝真栄先生、宮沢俊雄先生、田中二郎先生、金子はじめ先生、石井照久先生、丹藤茂水先生という法学界のスーパースターが勢ぞろいして 、憲法改正と再軍備について史上対談を行っています。これぜひ皆さんもご覧いただきたいと思います。時は1952年、まさに警察予備隊が保安隊に改変される前夜での議論です。そこで、和勝真栄先生は次のように述べています。再軍備のような憲法制定当時におそらく考えられなかった問題でも、憲法をいじくらないでそのままやっていこう、またはやっていけるという態度をとることは、私は賛成できないのです。それでやはり重要な問題について、憲法の無理な解釈をしないで、それを堂々と取り上げて、国民全体の世論を聞いて、十分論議を尽くした上で改正するかしないかを決めるという、公明な態度をとることが必要である。これに対して田中二郎先生も、根本の考えにおいて、私は今和勝真栄先生のおっしゃったところに全く賛成です。憲法をルーズに解釈してズルズルに、あたかもそれを改正したのと同じような実質的内容を与えていこうということは考えものですと述べています。また和勝真栄先生はこうも述べています。この憲法のもとにこれ以上のことをやるのは何といってもこじつけだ。そこで事情をはっきり示して、国会でも十分討論して、最後には国会の意見を聞いて、こうした事情、ああした事情でできた憲法が、こうした国際事情にな ったときに、我らは何をなすべきかということをはっきり決定すべきではないか。つまり抜き足差し足では困る。ここでちゃんと歩き直さなくちゃならぬのじゃないか。これに対して宮沢俊夫先生も、私もその意見に賛成です。こういう難しい問題についてはやはり国民全体が十分討議して決定するチャンスを与えることは非常に望ましいと述べて、田中二郎先生もこれに対して私も全く同感ですと述べています。また、段土重道先生は、国内の治安維持の、秩序維持のために客観的に必要な限度ということが警察力の本質なので、それを超えると戦力となる。国内秩序の維持のために使うのだから警察力だ、戦力じゃないというのは非常に乱暴な議論だと思うと述べ、石井照久先生も、それは全くそう思いますと賛同の意を示しています。このように警察予備隊から保安隊への改編時の1952年当時から、戦力に相当する実力組織を無理な解釈で戦力ではないとすることは非常に乱暴な議論とされていたわけであります。あれから70年以上の月日が流れ、今、憲法9条改正の議論をしているときに、依然として自衛隊は戦力ではないとする解釈を前提に進めることは、責念の宿題に答えを出すものどころか、むしろ長年引きずってきたこじつけを固定化させることにもつながるのではないか、そう懸念します。今こそこれ以上の抜き足差し足忍び足ではなく、ちゃんと歩き直す必要性があると思いますし、そういった議論を行うべきです。憲法9条こそ軍事的貢献力の行使という最大の統治行為に関する規定です。まさに厳格に解釈すべきルール、純則であります。だからこそ無理な解釈から卒業し、自衛隊を明確に戦力と位置づけることが、憲法の規範性を回復する上でも必要であることを指摘をしていきたいと思います。以上です。
59:27
会長、日本共産党の赤嶺政賢です。参議院の緊急集会について意見を述べます。憲法54条2項は、衆議院が解散され、国に緊急の必要があるとき、内閣が参議院の緊急集会を求めることができるとし、同条3項は緊急集会において取られた措置は臨時のもので、衆議院の同意がない場合には、その効力を失うと規定しています。この規定は、国民の自由と権利を奪い、侵略戦争への道を突き進んだ歴史への反省を踏まえたものです。明治憲法は、帝国議会の 閉会中に、行政府による緊急勅令や緊急財政処分を可能としていました。政府はこの制度を濫用し、国民弾圧の手段に使いました。議会で廃案になった治安維持法の重罰化法案を議会閉会後に緊急勅令で制定したのは、その象徴的な事例です。廃選後、政府は新憲法制定に当たり、衆議院の解散などで国会を招集できず、緊急の必要があるとき、法律や予算に代わる閣例を制定できる旨の規定を盛り込もうとしました。しかし、旧憲法化と同様の制度を復活させる規定は、総司令部との交渉過程で退けられ、代わりに憲法に取り入れられたのが、参議院の緊急集会の制度です。当時の金森大臣は、憲法制定議会でのこの趣旨について、民主政治を徹底させて、国民の権利を十分に擁護するためには、政府の一存で行う処置は極力防止しなければならない。どんなに精緻な憲法を定めても、非常という言葉を口実に破壊される恐れがないとは断言できないため、行政権の自由判断の余地をできるだけ少なくするように考えた。特殊な必要が起これば、臨時会を招致して処置し、衆議院の解散後で処置できないときは、参議院の緊急集会で暫定の処置をすると明確に述べています。ところが、今議論されているのは、戦争やテロ、内乱などに際して、内閣による緊急政令や緊急財政処分を可能にし、政府に権力を集中させるというものです。憲法の制定経緯と根本原理を無視し、国会の機能を奪い、国民の権利を制限する憲法停止条項に他なりません。大規模再開や感染症の蔓延なども理由に挙げられていますが、東日本大震災やコロナ感染症の拡大においても、緊急事態条項がなかったから対応できなかったという問題は起きていません。この審査会に参考人として出席した憲法学者や災害の専門家が、極端な事例を出して、議論すれば間違う危険性が高いと繰り返し指摘したことを思い起こすべきです。ロシアのウクライナ侵略などを挙げて、いついかなる時も国会の機能を維持することが必要として、国会議員の任期延長を可能にすべきだという主張も行われていますが、有事の認定という重大な決定に際してこそ、国民の判断を仰ぐべきです。アメリカに突き従って、他国の紛争に軍事介入する決定を行った政府と国会議員に対し、選挙を通じて退場させる機会を奪うことは許されません。国民の賛成権を奪う任期延長は、議会正民主義の規定であり、行うべきではありません。衆議院が不存在の場合は、憲法の規定に沿って、国民から選ばれた参議院の緊急集会で対応すべきです。今、安保三文書の下で、国民の命と暮らしが脅かされています。戦後の日本は、日米安保体制の下で、外交、軍事、経済 のあらゆる面で、アメリカへの国家的な従属を深めてきました。米軍の補完部隊として創設され、育成増強されてきた自衛隊は、朝鮮半島や台湾海峡をめぐる周辺有事に際して、米軍への兵隊支援のみならず、相手国領土を直接攻撃する任務まで見逃されようとしています。非正規雇用の拡大、消費税の連続増税、そこに物価高騰が追い打ちをかけ、国民の生活実態は深刻です。にもかかわらず、アメリカの軍閣要求に応え、軍事費をGDP2%に激増させ、現在と将来の国民に新たな負担を押し付けようとしています。はどめなき軍備増強で侵略戦争を遂行し、国の財政と国民生活を破綻させた痛苦の経験を思い起こすべきです。日本国憲法は、政府の行為によって再び戦争の惨禍が起こることのないようにすることを決意し、制定されたものです。今、政府がやるべくことは、地域の緊張を高め、戦争の危険を引き寄せる軍事力の強化ではありません。この地域を絶対に戦争を起こさせないために、すべての国を包摂する平和の枠組みを発展させる徹底した外交努力です。憲法が生きる政治の実現が今こそ必要だということを強調し、発言を終わります。
1:07:01
有志の会の北上恵郎です。どうしても皆さんの発言のリサイクルになってしまいますけど、参議院の緊急集会について意見を述べたいと思います。まず私の理解を申し上げますと、緊急集会は選挙ができる状態を前提とするという意味での平時の制度です。確かに憲法制定の経緯の中で、緊急時のための制度として設けられていますが、問題はどう考えても長期にわたり選挙が実施できないような事態を想定していないというところにあります。こうしたことから、日本維新の会、国民民主党との三会派による共同提案では、選挙ができる場合の緊急対応は緊急集会で対応すると。しかし選挙が長期にわたり実施できず、国会が開会できない恐れがある場合には、議員任期の延長で対応できることとしています。今、意見を申し述べた上で、三つの論点について、私の考えを申し述べたいと思います。第一の論点は、解散時以外の任期満了時にも緊急集会の規定を累推適用できないかという点についてです。憲法第54条第2項では、内閣が緊急集会を求めることができるのは、衆議院の解散中と限定されています。しかし他方で、確 かに議員が不在になるという状況は、解散時も任期満了時も同じです。そうしたことから、緊急集会を解散時だけでなく、衆議院の任期満了時にも累推適用できるという学説があることも承知しています。我々三会派の共同提案では、衆議院議員の任期満了後に総選挙が行われる場合において、緊急集会を求めることができるとする改正を提案しています。こうすることにより、任期満了時の取扱いが解釈によらず明確なものになると考えています。しかし、任期満了時に緊急集会を活用できたとしても、繰り返しになりますが、もともと緊急集会が想定している緊急時とは、普通に選挙が行われることを前提としています。第54条第2項で、衆議院が解散されたときは、参議院は同時に閉会となる。ただし、内閣は国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができるとした上で、第3項で緊急集会において捉えた措置は臨時のものであって、次の国会開会の後10日以内に衆議院の同意がない場合には、その効力を失うと規定されています。この臨期満了時に緊急集会を開けるように累推適をしたとしても、この条文との整合性を図るためには、総選挙が前提となります。次に、70日の期限限定を少しでも緩和することができないか、との論点が本審査会で出されています。我々の3会派の案もそうですが、憲法上許される緊急集会の活動期間が70日以内という考え方は、先ほど申し上げた第54条第1項及び第3項の規定から自然に計算されるものです。つまり、解散から次の特別国会までの期間は、第1項に従って解散から総選挙実施までの40日に加え、総選挙から特別国会招集までの30日を加えて最大70日になります。また、任期満了の場合は、根拠規定が公職選挙法第31条第2項と国会法第2条の3になりますが、任期満了後に総選挙が行われる最大の期間は30日。また、その後に招集される任期会は、その任期が始まる、つまり任期満了時の総選挙の場合は、投票期日から30日以内とあるので、最大60日となります。したがって、いずれの場合でも、憲法改正をしない限り70日間を超えることは、違憲の恐れがあるというふうに思います。3つ目の論点として、緊急集会が審議できるのは、内閣提出の案件及びこれに関連する案件に限られるとされているけれども、この条件を緩和できないかとの意見もありました。これは国会法上、緊急集会は内閣が個別具体的に示した案件しか審議できないと規定されているので、この法律を改正すれば、緊急集会でも他の国会活動が可能になるという主張かと推測します。しかしことはそう単純ではありません。まず国会法で内閣が請求した案件と、これに関連する案件の審議しか認められないとされるのは、緊急集会は内閣が求めた場合に限り開催されるといった憲法の趣旨から導かれるものであり、この案件の限定は憲法の要請するところと介されているからです。憲法学の通設でも参議院の緊急集会で行使できる権限は、国会の権限全般に及ぶのではなくて、行使できない権限があると限定的に解釈されています。もっと言えばこの学説の根本にある考え方は、参議院だけで国会活動を成し得るのは極めて異例なことであって、権力均衡の観点からわざわざ内閣に緊急集会の請求権を与えていると。この重みを踏まえたものであると、私は理解しています。以前も引用しましたが、憲法学者佐藤勲先生の言葉を借りれば、緊急集会制度は、両院制の国会に対する極めて特殊な場合の異例的、偏速的措置であります。これが緊急集会に関する国会法の条文において、内閣の請求する案件に限定されている実質的な考え方だと考えています。したがって、形式的に国会法を変えましょうという話には簡単にならないと思います。以上、参議院の緊急集会は、国会の任性の例外であるがゆえに、審議の対象や活動機関の面でおのずと制約があります。この件に限らず、一般的に法律を考える上で、例外規定というものは、厳格に解釈しなければなりません。だからこそ、議員臨機の延長制度というもの が必要だと考えているわけですが、これらの点について、来週、本物の憲法学者のご意見を聞きたいと思います。次に、議員各位による発言に入ります。発言を希望される議員は、お手元にある名札を立ていただき、会長の氏名を受けた後、ご発言ください。発言は、自席から着席のままで結構でございます。なお、発言の際には、所属会派及び氏名をお述べいただくようお願いいたします。発言が終わりましたら、名札を戻していただくようお願いいたします。また、幹事会の協議に基づき、1日当たりの発言時間は5分以内といたします。質疑を行う場合は、1日当たりの発言時間は、答弁時間を含めて5分程度といたします。議員各位のご協力をお願い申し上げます。発言時間の経過につきましては、おおむね5分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。それでは、発言を希望される議員は、名札を立てください。
1:15:11
衆議院議員の柴山正彦でございます。本日の緊急集会の議論にあたって大切なのは、やはり危機管理の要定である、予定外をできるだけなくすという視点から議論をすることが、まず1点の要定だと思います。そして、2点目は、これまで議論をされなかったことかもしれませんけれども、この緊急集会というのは、一種の緊急事態条項ではあるけれども、世界でも類を見ない、我が国独特の制度であるということ、あるいは、玉城委員もお話をされておりましたけれども、統治機構のルールは基本的には厳格に解釈をしなければならない、そういう視点だと思っております。人生の例外である緊急集会の活動範囲を拡張して解釈するということは、今申し上げた所点からも、私は基本的には慎重であるべきだというふうに考えております。まず、その解散による衆議院不存在の場合のみ、この緊急集会が適用されるのかどうかという論点についても、今申し上げたような所点で望まなければいけないということと、あと任期満了の場合は、基本的にはあらかじめその満 了時期がわかっているということから、この明文が解散の場合に限定をされているということを重く見なければいけないということであろうかと思います。現に昭和51年、もし仮にこの任期満了と災害等がダブルで来た場合に、この緊急集会を遵用することができるのかということが国会で議論されたときに、憲法学者が主張しているような持論解釈ですとか拡張解釈について、時の法制局はこれに踏み切ることができませんでした。それだけやはりこの遵用ということを議論するのは重いことだということの表れでないかというふうに考えております。この点、日本維新の会、あるいは国民民主、また有志の会の3会派で、選挙の一体性が害されるほど広範な地域において、国政選挙の適正な実施が70日を超えて困難であることが明らかな場合には、これは緊急集会ではなくて任期の延長をもって臨むべきだという提案をされていることは、これは一向に値する非常に理論的な提案ではないかなというように思っております。もちろん私どもも、いざというときに緊急集会が任期満了のときに利用されることが絶対にいけないのかということを否定しているわけでは なくて、今おっしゃったような限定的な期間、あるいは当初は、範囲内で緊急事態が終わると思っていたんだけれども、それが長引いてしまったというときには、これはやはり緊急集会で臨むというようなこともあり得るのかなというように考えております。さて、この緊急集会について、県能の限定ということが言われております。おっしゃるとおり、衆議院というものの存在がない以上は、衆議院の優越の決議、あるいは憲法改正のように、衆議院の議決が必要な決議というものは、この緊急集会によって行うことができません。そして、さらに留意しなければいけないのは、衆議院の任期と参議院の任期が接着しているような時点で緊急事態が起きてしまったような場合、この参議院の緊急集会を開催するときの人数が、わずか124名と、参議院の法定議員総数の2分の1になってしまうということでございます。こういった限定的な県能、あるいはその範囲についても、人数についても、もしかすると半分になってしまう参議院に、フルスペックの国会審議を委ねてよいのかということは、私は慎重に考えるべきだというように考えておりますし、また、立憲民主党や共産党が、この任期延長の乱用による歯止めというものをしっ かりと考えるべきだということに関して言えば、それは緊急事態が去ったときに、しっかりと政治部門が、民意による選挙という形で審判を受けるということを強調をさせていただきたいというように思っております。最後になりますけれども、ではこの任期延長、あるいは緊急集会があれば、緊急政令や緊急財産処分というものは必要ないのかという論点について、御復元をさせていただきます。先ほど申し上げたように、当初、この緊急集会を制度化した時点においては、当時のドイツなどの事例や、あるいは明治憲法下の緊急勅令などの弊害を想定して、そのような処分、あるいは政令というものは認めないという判断を下しましたけれども、その後の様々な激甚な災害、あるいは諸外国の事例等を見た場合、あるいは選挙ができない場合の多くは、国会すら開けない、あるいは国会を開いて審議をするいとまがない、そういった事例をきちんと想定した場合に、諸外国で見ているような形での緊急勢令や、あるいは政令に包括的な委任を設けるという対応の仕方を、私はしっかりと制度化するべきだということを申し上げて、発言を終わらせていただきます。
1:21:39
立憲民主党の紀井孝です。私からは、憲法改正の手続としての国民投票におけるネット広告の課題について発言をします。国民投票法の制定から15年以上が経ちましたが、この間、インターネットを取り巻く環境は大きく変化し、国民投票法にも大きな課題を突きつけています。一昔前と比べ、現在では、インターネットの発展普及、SNS利用の一般化によって流通する情報が過剰となり、アテンションエコノミーと呼ばれる状況が生まれています。また、AIなどを駆使したマイクロターゲティングが広がり、フィルターバブルやエコーチェンバーが生じた結果、内心の自由が知らぬ間に侵されるのではないかと懸念されています。さらに、フェイクニュースの輸出などを踏まえると、言論の自由市場が機能するという考え方は、残念ながら、再考すべきです。フェイクニュースや外国からの不当な干渉といった問題の解決が、民主主義の強化にとって極めて重要であることは、今や世界各国の共通認識です。立憲民主党は、これらの課題に対処するため、これまでも国民投票法の改正を提案してきました。これまでの憲法審査会での議論では、ネット規制は困難であるという立場の解派もありますが、立憲民主党は、ネット規制は必要かつ可能であるとの立場です。実際、外国の例を見ると、ネット規制を導入しているケースが多くございました。これに関連して、国立国会図書館から3月に刊行された「諸外国の国民投票運動におけるオンライン広告規制」という報告書が大変ろうさくなりまして、非常に参考になります。諸外国それぞれに異なる背景や事情があると思われますが、ネット広告等について、透明性や公平性の確保、フェイクニュース対策といった目的から検討が行われ、一定のルールが設けられている国もあるようです。先日も中川幹事から提案しましたが、改めてこの審査会の場で国立国会図書館から説明を聴取することを提案します。森会長に幹事から協議することを求めます。その上で、立憲案の趣旨と内容について、諸外国の例と対比しつつ、改めて説明します。まず第一に、放送CMについて、勧誘広告を全面的に禁止するとともに、政党等による意見広告を禁止すべきです。また、ネットCMについて、政党等によるネットCMの禁止、ネット事業者等による掲載記事の策定の努力義務、広報協によるガイドラインの策定などの規定を盛り込むべきです。国民投票における放送CM及びネットCMの規制は、フランスでも行われています。具体的には、国民投票の投票日の6ヶ月前から、放送CM及びネットCMの利用が禁止されています。第二に、資金力の代償によってCM量に格差が生じることを防ぐため、支出金額の上限を設定するとともに、収支報告書の提出義務を課すべきです。英国、ニュージーランドでも、国民投票運動の公平性を確保する観点から、支出金額の上限が設定されています。また、外国人等からの資金援助を禁止すべきです。外国人等に対する規制は、英国、フランス、アイルランド、ニュージーランドにも見られます。第三に、ネット等の適正利用の確保を図るための表示義務を課すべきです。英国、アイルランド、ニュージーランドでも、国ごとに義務の対象や内容に左右は見られますが、何らかの表示義務が課されています。第四に、情報アクセス権を保障する観点から、広報協が全国各地で説明会を開催したり、オンラインで広報することを可能とする規定を設けるべきです。オンラインによる広報は、アイルランドでも行われています。第五に、フェイスクニュースなどを防ぎ、情報環境権を保障する観点から、ネット等の適正利用や、民間のファクトチェック機関と広報協との連携について、規定を設けるべきです。フェイクニュースなどの拡散を規制する措置は、フランス、アイルランドでもとられています。これらのほかにも、ネット広告に関与する特定デジタルプラットフォーム提供者の責務の明確化、バンパー広告やインストリーム広告などの動画広告の取り扱い、フェイク広告対策としてのオリジネータープロファイル技術の開発、動画配信サイトの位置づけなど、新たに対処すべき論点も出てきています。以上の各項目は、国民投票改正法の附属4条に掲げられた検討項目にも合致するものであります。これらに対処しないまま、万が一、憲法改正の国民投票に突き進めば、国民の間に取り返しのつかない分断を招く恐れがあることを指摘して、私の発言を終わります。ご提案の件につきましては、幹事会等で協議をいたします。
1:26:31
小野太一家: 日本維新の会の小野太一家です。先週5月3日の憲法記念日においては、様々な憲法改正関連のイベントや番組特集がありました。国民の間でも、憲法改正の機運が高まってきていることを大変嬉しく感じております。我々国会議員は、そのような国民の期待に着実 に応えるため、具体的な中身のある議論を積み重ねていかなければなりません。参議院においても、昨日、緊急集会について議論された後のことで、両院が足並みを揃えて緊急事態条項の取りまとめに向けて動き始めたことを歓迎したいと思いますが、先ほど、岩谷委員が中川幹事にもご質問しました。杉尾幹事の意見が、緊急集会があるので、憲法改正をする必要はないということがありましたが、この点について、私の時間がもし余りましたら、中川幹事からお答えいただきたいと思います。18日には、党審査会において、参議院の緊急集会について参考人をお招きすることと協議を呼んでおります。このように、論点を一つ一つ丁寧に取り上げて議論していくことができており、改めて、会長や幹事、各委員の皆様に敬意を表しますとともに感謝を申し上げます。また、参議院の緊急集会に関する参考人招致などは、両院合同で行うことも非常に意義深いことだと思います。以前、我が党の幹委員からも提案がございましたが、衆議院憲法審査会規定第24条に定める参議院憲法審査会との合同審査会の制度を活用することも、今後必要に応じ、積極的に行っていただきたいと思います。議論の生産性を高めるためにも、また、衆参で議論のスピードを合わせるためにも、森会長、どうぞよろしくお願いいたします。緊急事態状況については、予定されている参考人陳述及び質疑が大きく議論を前に進めるための重要なターニングポイントになるのではないかと考えております。それ以外に、国会議員の任期延長の判断に対する司法の関与の上げ方についても、国民的なコンセンサスが得られるような議論を展開していく必要があると考えております。司法の関与に対しては、自公行党の皆様も、その可能性に対して言及をしておられますが、条文案を共同で作成している我が党、国民民主党及び有志の会の参会派におきましても、憲法裁判所の関与の上げ方について、現在議論を行っているところです。まずは、緊急事態において、司法が行政や立法に対してどのように関与すべきかの考え方について、参考人承知を行うことには大きな意味があるものと思います。森会長、ぜひご検討をよろしくお願いいたします。また、先ほど、菅議員からもございましたが、先週、立憲民主党の品川幹事からも、国民投票法の論点に関し、各会派の考え方を丁寧に整理をいただきました。CM規制について、立憲民主党と他の会派で大きな隔たりがいくつかありますけれども、中でも表現の自由を過度に制約している規制が非常に気になります。例えば、放送CMのうち、投票を呼びかける関与CMについて、立憲民主党は主体を問わず、全期間禁止としています。民放連は、賛成と反対のバランスを自主的なガイドラインに従って判断すると回答しており、表現の自由を最大限尊重しつつ、国民投票の公平性を保つためには、放送事業者の判断に委ねるのが適切と考えます。また、昨今の公職選挙法の議論では、投票を呼びかける選挙活動と、そうすることが禁じられている政治活動を分ける現行の規制について疑問視する見解も出てきており、政党以外は、被験CMが自由に行えるので、関与CMは全面規制してよいというのは、釈志定義に過ぎ、国民の表現の自由を必要以上に束縛するものではないかと考えます。さらに、ネットCMについて、立憲民主党は、政党等によるものは禁止とされています。これでは、通常の選挙において、政党によるネットCMが許されていることとの乖離が著しいですし、放送では、関与CMは主体を問わず禁止されているのに、ネットでは政党等以外は制限がかからないということで、広告を出そうとする国民の表現の自由や、放送事業者がCMを放映する機会を必要以上に奪うことにもなります。政党が行うネットCMに対する規制は、憲法改正の国民投票独自の論点ではなく、公職選挙法上の問題として同時に検討すべきテーマであるということも申し述べておきたいと思います。そして、立憲民主党が主張されるCM規制は、そもそも表現の自由を過度に規制しているのではないかということを、憲法21条に照らして議論することも必要なのではないかと考えています。これまで放送事業者やネット広告事業者の参考人招致を行ってきましたが、憲法学の専門家からのCM規制に対するご意見も等審査会で伺いたいと思います。森会長、この点についてもご検討をよろしくお願いいたします。国民投票法に関する議論も、国民投票広報協議会の役割や体制など、詳細に詰めるべき点が多くあります。議論を拡散させることなく、岸田総理が掲げておられる発議のスケジュールに合わせ、必要な検討を我が党として真摯に取り組んでいくことをお誓い申し上げます。私の発言といたします。ご提案・ご要請のありました件につきましては、幹事会で協議をいたします。また、質疑もございましたけれども、小野君の発言時間が過ぎておりますので、適切な機会にご答弁を願います。
1:32:28
公明党の北川和夫です。今日の最初のご発言の、奥野委員のご発言の中に少し気になる点があったので、お話をさせてもらいたいと思います。奥野委員のご発言の中で、全国的な選挙混乱事態というお言葉を何度か使われておられました。ここでも何度も議論してきておりますが、私どもは、選挙の一体性が害されるほど広範な地域において、選挙の適正な実施が困難というふうに理解をしております。可能しも全国的な選挙混乱事態ということではございません。念頭にあるのは、東日本大震災の時のことでございます。今から12年前、3月11日に震災があったわけですが、4月に統一地方選挙が予定をされておりまして、結果として57団体で選挙期日を延期する、そして議員任期の延長、庁の任期の延長をする、こういうことがなされたわけでございます。公職選挙法の栗述投票の適用範囲を遥かに超えているという認識のもとで、新たに震災特例法を制定したわけでございます。結果としまして、選挙期日が最も遅かった事態は、2011年11月20日でございまして、予定された選挙期日から約7ヶ月先に選挙が延期をされたわけでございます。このようなやり方というのは、1995年1月の阪神淡路大震災でも同様の特例法を制定をしております。仮にこの東日本大震災のような巨大な地震災害があったときに、国会議員の任期が迫っている、もしくは解散がなされているというようなことを想定をいたしますと、国政選挙の場合は、これも以前に申し上げたのですが、衆議院も参議院も比例区選挙がございます。東日本大震災のように広範な地域、被災3県、そして茨城県でも選挙期日が延期されているのですけれども、こうした被災地の繰り述べされた投票の結果が長期間判明をしないということになりますと、具体的に想定しますと、衆議院の場合ですと東北ブロックは13名の定数があるのです。茨城県は北関東ブロックです。19名の比例の定数があるのです。そうすると30名を超えるような比例区の選挙の結果が長期間確定をしないということになるわけでございます。小選挙区においては、宮城県は5、福島県は4、岩田県は3、そして茨城県は7つあります。そうしますと、これも多数の小選挙区で被災地の小選挙区の選挙の結果が確定しない。これは一つは、被災地を代表するような議員が長期間不在になってしまう。それで本当にいいのかというのが一つ。もう一つは選挙の一体性です。国政選挙は地方選挙と違って、全国で同時に実施をしていくというのが大原則だと思うんですね。そうしないと、半年も遅れた国の別投票をやったとして、半年も遅れた一部の地域の国政選挙というのは、果たして選挙の正当性、国政選挙の正当性という観点で大きな問題があるわけでございまして、選挙実施の同時性、さらには一体性、これは害されないようにしないといけない。その程度の広範な地域というふうに我々は考えているわけでございます。そういう意味で、全国的なという言葉がちょっと私には違和感がありまして、やはり選挙の一体性が害されるほど広範な地域と、そこで選挙の適正な実施ができないと困難だという場合だというふうに思います。南海トラフ地震、さらには首都圏直下型地震、これはもう想定をされているわけです。ないほうがいいに決まっているんですが、いずれやってくるわけでございまして、そういう巨大地震のことを想定をしますと、今東日本大震災の例を出しましたが、より広範な選挙区で、またより広範な比例ブロックで選挙が実施が困難ということが想定されますので、そういうことを考えますと、やはりこの議員任期の延長の問題というのは、できるだけ早く合意が形成されて、憲法改正をしなければいけないわけでございますけれども、そうした議員任期の延長が、国会議員に関してはできるように、もちろん厳格な要件を定めた上でやっていくということが、私は急がれるというふうに考えております。以上です。
1:38:32
自民党の山下貴司です。本日未明にも首都圏で震度5強の地震がありました。今後、関東大震災級の首都直下型地震が発生する確率は、誰も否定できません。大災害など非常事態において、総選挙が行えないまま、衆議院の任期満了により、衆議院議員が存在しなくなる事態を、我々国会は想定する必要があります。このような場合に、憲法54条2項3項の参議院の緊急集会が開けるかについては、私は、憲法の分離、そして次に緊急集会制度の立法経緯、そして、判例や政府解釈など、何らの貢献的解釈がなく、学説も有力な学者の間で分かれていること、そして、類推適用できないと司法判断された場合の措置の効力及びその維持効果に照らし、極めて慎重に検討すべきであり、任期満了時の対応を憲法上明確化した緊急事態条項が必要と考えます。まず、分離上、参議院の緊急集会を定める憲法54条2項は、衆議院が解散されたときは、と明文で定めており、54条も全体として、衆議院の解散に関する条項であって、緊急事態に関する条項ではありません。憲法の分離上は、任期満了時に、参議院の緊急集会を開くことができると、解することは困難であります。そして、この立法経緯について、憲法制定の実務担当者であった佐藤達夫、元法制局長官が、昭和34年、内閣の憲法調査会で述べたところによれば、衆議院の解散、その他の自由により、国会を招集することは当たらざる場合に、緊急の必要があるときに、内閣例で対応する、という案を日本側は提出しておりましたが、THQから、非常時には幅広い委任立法や、英米法流の不文法としての非常体験を使えばよい、という考えで否定されたということであります。これに対し、日本側は、委任ではまかないない場合があり得る。すべての場合、憲法の枠の中で処理をするような形を整えておかないと、将来恐ろしいことになると主張したところ、やっと解散中の場合だけについて、緊急集会の規定を認めようということになった。任期満了は時期がわかっておるから、解散時ほどに深刻な問題はない。だから軽く見ていた、と述べられ、参議院の緊急集会制度が、特に衆議院解散の場合のみに厳密に限定 して認められ、衆議院任期満了時の緊急集会が、憲法上想定されていなかったことを明らかにしています。もちろん、緊急集会が衆議院満了時にも許されるかについて、反例はありません。内閣法制局も検討はしたが、参議院の緊急集会の制度は、極めて特殊な返測的異例の措置であって、解散という予期しない事態の場合に限って、特に明文の規定を持って認めたものであり、それ自体として抑制的に運用されるべきものであるため、消極的に介すべきとの考えもあり、結論を得るに至っておらず、いずれにせよ貢献的解釈はありません。学説上も、長谷部総大教授ははじめ、類推解釈を認めようとする見解もありますが、元最高裁判事で憲法学の権威であった伊藤正美東大名誉教授、司法試験委員を長く務められた佐藤浩二兄弟名誉教授などはじめ、従来の通説は、憲法に明文の根拠がないこと等を理由に、このような場合であっても、緊急集会を認めることには否定的であります。このように、貢献的解釈もなく、学説が分かれているにも関わらず、明文や立法経緯に明らかに反する類推適用による衆院任期満了時の緊急集会を強行しても、事後的に司法判断により緊急集会条項の類推適用が否定された場合、その緊急集会の下で成立した法律予算等の効力が、訴求的に否定される恐れがあります。この点、緊急集会を適法に開いた場合には、憲法54条3項に定める衆議院の同意が得られなかった場合の効果については、将来項と回する学説が有力ですが、裁判所が類推適用を否定して、そもそも緊急集会の要件を書くと判断した場合は、緊急集会で定めた法律予算が訴求的に無効となり、大混乱を生ずるということもあり得ます。この点、長谷部教授編に係る、中尺日本国憲法で衆院任期満了時も緊急集会を認める立場の土井真一教大教授ですら、緊急集会の要件を書いていることを理由として、衆議院が不同意とした場合には、訴求項を認めないことには疑問がある。裁判所が当初から無効と判断することは妨げられないと解すべきとしています。裁判所が類推解釈による緊急集会による措置を訴求的に無効と判断する余地がある以上、安易な類推解釈に頼るべきでなく、緊急事態について、憲法において明確化しておく必要があります。加えて、緊急事態の時期と規模によっては、衆 議院のみならず、参議院の半数も任期満了により不存在となる事態があり、そして、残る参議院も支障や交通途絶等で緊急集会の定則数を満たさず、法律も予算も審議できない事態が長期化する事態もあり得ます。こうしたことを考えれば、国会が機能不全となる事態が長期化する場合に備えて、我々国会としては、憲法上、議員任期の延長を含め、緊急事態条項を定めるべきことを申し上げて、私の意見とします。
1:44:24
立憲民主党、無所属会派、社民党の荒垣君代です。今年の憲法記念日も、地元沖縄で、世話憲法を守ろうと大きな声で訴えてまいりました。本日、御県の立場から発言をいたします。4月以降、憲法9条の2を新設する、いわゆる自民党の条文イメージ、叩き台素案を文字通り叩き台にした議論が交わされております。これについては、公明党や日本維新の会が指摘するように、必要な自衛の措置をとることを妨げず、との文言では、9条1項2項の例外規定と読める余地が残される、との意見に賛同をいたします。というのも、自民党案では、必要な自衛の措置の内容が限定されておらず、自衛の範囲が不明確なため、9条1項2項を区分化させる可能性が排除されません。自民党は、必要な自衛の措置とは、必要最小限度、選手防衛のことであると主張をいたしますが、個別的自衛権や限定的な集団的自衛権といった表現でない以上、フルスペックの制約なき集団的自衛権を認め、自衛隊が保有する装備も無制限に拡大する危険性は残ります。多くの憲法学者や弁護士会の声明も、同様の懸念を示しております。また、自民党の振藤幹事は、前回、4月28日の審査会で、必要最小限度や選手防衛の解釈を明文で規定したとしても、脅威の内容や程度によって相対的に判断しなければならず、その時点での解釈に委ねるのが、敵党との意見が多数派であるとの論点整理をされました。昨今の国勢を見ておりますと、私は、時の政権の解釈に判断を委ねることほど危険なものはないのではないかと思って大変危惧をしております。憲法解釈の変更で、集団的自衛権の行使を容認し、殺傷能力のある武器輸出解禁の是非に焦点を当て、防衛装備移転三原則の運用し見直し協議を始めた政党が現に政権を掌握する中、憲法審査会の場で自民党の委員の皆様が一様に憲法九条一項二項は堅持すると繰り返し発言をされておりますが、私はにわかに信じがたいものがあります。同時に自民党の改憲案では自衛隊ができることは変わらないと主張されるのであれば、そもそも自民党の九条改憲案は必要ないのではないかと私は思ったりいたします。自民党は国防規定や自衛隊の明記によって現憲法の欠陥部分を補い、憲法を頂点とする我が国の法体系を完成させると繰り返し主張しますが、前回の審査会で共産党の赤嶺委員が述べたとおり、憲法の上に日米安保があり、国会の上に日米地位協定がある。以上、憲法法体系を侵食する安保法体系を成立しない限り、少なくとも日米地位協定の全面改正なくして我が国の法体系の完成と主権の確立はあり得ないと強く指摘をしておきたいと思います。最近に至っては、台湾有事は日本有事、台湾有事は沖縄有事であるといった発言が自民党の国会議員の先生から好然となされております。敵基地攻撃能力の保有が抑止力になるとの説明を岸田総理や外務防衛両大臣は繰り返ししますが、安保三文書改定によって中国、ロシア、北朝鮮は日本政府を批判し、対抗処置をとると明言をしております。むしろ安保三文書が東アジアを不安定させる原因になっている事実を、政権与党の国会議員の皆様には直視していただ きたいなと思っております。戦争になれば軍隊のある場所が標的になるというのが沖縄戦の教訓です。現に太平洋戦争の際には米軍の軍事拠点になるとの理由で、日本軍はオーストラリアのダーウィンを60回以上に渡って空襲しました。住民らの避難手順を占めます国民保護計画の実現性にすら疑問不可つく中、陸上自衛隊のミサイル部隊を沖縄の崎島地域に配備して標準化させ、その標的を守るために迎撃用ミサイルを配備するのでは本末転倒だと思います。日本は憲法に基づく平和主義の下、日本の武器によって国際運送を助長しないとの方針を継承してきました。殺傷能力のある武器技術を認めれば、平和国家としての理念を築き上げてきた国際社会からの信頼が大きく揺らぐことを自覚すべきだろうと思います。沖縄に暮らしておりますと、憲法9条を含む改憲論議そのものが東アジアをはじめとする諸外国に9条破棄を早期させ、疑念を抱かせるのではないかと思う場面が多々ございます。国家安全保障戦略においても、我が国の安全保障の第一の柱は外交力であることを掲げている以上、周辺諸国を無用に刺激し、外交の主張となるような要素を極力排除することに、政治は全力を尽くすべきだろうと思います。そのことを最後に強く申し上げ、私の意見を終 わります。予定した時間が経過いたしました。この討議の取扱いについては、ただいま与野党の筆頭官で協議をいたしておりますので、今後についてはこれを踏まえ、幹事会等において対応をいたしたいと存じます。これにて、討議は終了いたしました。
1:50:22
この際、参考人出答要求に関する件についてお諮りいたします。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査のため、来る18日木曜日、参考人として京都大学名誉教授大石誠君及び早稲田大学大学院法務研究科教授長谷部康夫君の出席を求め、意見を聴取いたしたいと存じますが、ご異議ありませんか。ご異議なしと認めます。よってそのように決しました。次回は来る18日木曜日午前9時50分幹事会、午前10時審査会を開会することとし、本日はこれにて散会いたします。