1:14
本日は本案の審査のため、4名の参考人からご意見を伺います。ご出席いただいております参考人は、東京大学先端科学技術研究センター教授、牧原伊鶴さん、早稲田大学政治経済学術院教授、小原孝晴さん、一般社団法人コード・フォージャパン、滋賀県日野町政策産業、東健二郎さん、及び、留国大学法学部教授、本田太郷さんでございます。この際、参考人の皆様に一言、ご挨拶を申し上げます。本日は、ご多忙のところご出席いただき、誠にありがとうございます。皆様から、忌憚の ないご意見を賜りまして、今後の審査の参考に致したいと存じますので、どうぞよろしくお願い申し上げます。次に、議事の進め方について申し上げます。まず、牧原参考人、小原参考人、東参考人、本田参考人の順に、お一人15分程度でご意見をお述べいただき、その後、委員の指摘にお答えをいただきたいと存じます。また、ご発言の際は、挙手をしていただき、その都度委員長の許可を得ることとなっておりますので、ご承知を引きください。なお、ご発言は、着席のままで結構でございます。それではまず、牧原参考人からお願いいたします。
2:54
牧原と申します。行政学を専攻しており、総務省の自治体戦略2040構想研究会の座長代理を務めた後、その報告書を受けた第32次、33次地方制度調査会の委員を務めました。そうした経験から、本日は、とりわけ第33次地方制度調査会の一委員としての関わりの中で、個人的な見解を申し述べることにさせていただきたいと思います。また、この参議院では、2月26日の行政監視委員会で、地方 自治法改正について意見を申し上げました。法律案が国会に提出される前ではありましたが、大変有意義な質疑の時間であったと考えており、本日そこに出席された方もいらっしゃると思いますが、繰り返し恐れずに、私なりの見解を申し上げさせていただきます。まず最初に申し上げたいことがあります。被平地の問題を議論するにあたりまして、私にとっては、東日本大震災の被災地の大学で、ごく小さな部局の席にある地域にいたときの経験が通列でした。3月に被災し、4月に新年度が始まるはずの中、私たちは卒業生を会うことなく送り出し、在校生の新年度の受講について手当をし、さらには入学予定の新入生たちが安心して新年度を迎えられるようにしようとしましたが、それらはかなりの努力を要するものでした。そして、津波に襲われた地区ほどは深刻ではないはずのその状況で目にしたのは、様々な場で、平時では考えられないような驚くほど異様な言動や行動をとる人が多かったことでした。甚大な被災が間近にあり、目前には日常の業務に復帰するには数多くの課題がある中で、様々なやり取り、様々な場での振る舞いでも平時にはありえない出来事にいくつも遭遇しました。それらの多くは合理的な話が通じない性質のものであり、それぞれなりに大変な重みを抱えているのだろうと推察はしましたが、残念ながら復旧・復興を遅らせるものと言わざるを得ないものばかりだったと私は当時考えておりました。長い時間をかけてそれらを何とか乗り越え、最終的には平時の運営に戻っていきました。つまり平時の普通が非平時では普通ではなくなるわけです。とりわけ問題発生時、どのように収束するかが全く見通せない中では、後から振り返ると忘れてしまうような多大な不安感が至るところに漂っています。これは新型コロナでも初期段階ではやはりそうだったのではないでしょうか。つまり、非平時においては、多大な不安感に積まれた国も地方もどのような対応をするかはわからないと私は考えております。国が混乱をすることもあれば、地方も混乱をすることがあるという認識を私はとっております。もちろん私の周囲だけ特別に異様な事態が見られただけかもしれないとはあえて申し添えます。しかし、東日本大震災にせよ、新型コロナにせよ、あれほど多くの被害があったにもかかわらず、最悪の事態を免れる局面が至るところにあったと私は感じております。将来において、あの経験では済まない、より可烈な状況が起こることは十分想定すべきです。そこでは、あの時に可能だったことが可能ではないことになります。しかも、私たちにとり、これらは全く想定外の巨大な災厄でしたが、 それが10年の間に2度も繰り返されています。となれば、想定外の状況に対処するための手立ては必要ではないでしょうか。新型コロナがかなりの落ち着きを見せた今こそ、そこに踏み込むことが重要であり、もう終わったのだから全く平時の発想で良いとするのは、結局はあの経験を活かしていないことになるのではないかと考えております。今回の地方自治法改正案における補充的な指示権の立法は、やはり今、対応しておかないと将来、あの時に対応しておくべきだったと後悔するような、あるいは、なぜ対応しなかったか検証の対象になるようなものではないかと私は考えております。さて、本来的に地方制度は、今日も明日も穏やかな平時の日常生活の中で安定的に運用される性質のものです。しかし、歴史を遡れば、太平洋戦争末期に導入された地方制度である地方総幹部は、本土決戦に対して国と連絡が取れなくなった場合に、各地方ごとで意思決定を取る仕組みでした。極端な非平時では、国との連絡すら途絶するわけですから、国の指示権は行使されることはありません。他方で、さほど深刻ではない災厄に際しては、指示権を行使するまでもなく対応は可能であると思われます。したがいまして、今回想定されている非平時とは、 ここで述べた2つの非平時の間のレベルのものであり、極端ではないがそれなりに深刻な非平時ということになるでしょう。そのような中間レベルの非平時においても、冷静な対応が可能であれば、国と地方との間で連絡調整を行いつつ、対応することは十分可能だと思われます。しかし、混乱状況ともなり、合理的な判断をしにくくなるような事態であったとした場合が問題です。国も混乱しているでしょうが、現場が混乱している地方自治体において、それぞれ十二分の努力をしているのはもちろんでしょうが、極めて苦しい状況にあることは疑いがありません。その場合、国会や世論が「何かもっと政府はすべきだ」という声を上げないとも限りません。であるとするならば、法律を超えた、法律に基づかない指示を国が地方に対して出そうとすることを、私たちはあらかじめ想定すべきだと思われます。そうした雰囲気の中で指示を出したとすれば、その内容が過剰になることもあり得るでしょう。今回のような立法がないからといって、国は指示をしないわけではないと私は考えております。であるならば、法律上の要件と手続きを厳格に規定し、必要最小限の措置を取ると いう法規定を設けるべきではないかと私は考えております。合理性を欠いた雰囲気の下で、法律に根拠のない指示を出すことを実質上容認するよりは、法律に基づいて可能な範囲で限定的な指示権を行使した方が、合理性を保てると考えるからです。日々の生活が安定した平時から見ますと、今回の地方自治法の規定の異様さが浮き出るように感じるかもしれませんが、先が全く見通せない非平時の異様さの中では、具体的な法規定こそが異様さを消し去り、冷静な判断を呼び込むように考えております。今回の法規定を見ますと、国が都道府県市町村に直接指示権を行使する場合だけではなく、都道府県に対して市町村への調整を指示する場合、都道府県から国に応援を要求する場合、また、都道府県市町村から国に職員派遣を要求する場合、それらと合わせて国が都道府県市町村に応援を指示する場合が規定されています。指示権の前段には、地方自治体からの意見表明を受けることが努力義務ではありますが、規定されています。これらの多様なメニューがあれば、実際に想定外の状況となった場合、国が指示を出すまでもなく、応援の要求が国に対して行われることが十分想定されます。国と地方がきめ細かくコミュニケーションを行おうとするプロセスの中に、国地方のそれぞれが権限を新たに持つようになったとも考えられます。国の指示権は地方自治体に対する強力な関与ですが、これに対して地方自治体の側が法律に基づいて国に強い申し入れをする道も開かれているわけです。地方からの要求と国の指示とが長乗しています。その意味で、指示権とは、地方自治体と国との密接なコミュニケーションとの間で、常常性・リダンダンシーの関係に立つと理論的には考えられます。相互に足らざるところを補完するものと言えるわけです。この点は、先般、行政監視委員会で参考人として出席した際にも申し上げたところです。国の関与は強化されたが、地方自治体から国への逆の関与も詰められています。今後、想定外の事態が起こったとき、国都道府県市町村が、そうした権限の網目を適切にたどりながら、住民の生命と安全を守ることができるようになっていると言えるように考えられます。なお、今国会で修正があり、国会への事後報告を義務付けることは大変良かったわけで、地方制度調査会でも事後報告は 当然必要だと議論もしておりました。また、検証も不可欠だということも強調されており、事後報告に合わせて国会内市は第三者機関での検証を期待したいところです。さらに、法律に沿った措置が起こったということであればこそ、二度とそのような形での一般的な指示権を同じ状況で行使しないよう、直後に個別法に落とし込んだ立法が必要であることも、施政庁の答申で指摘されています。法律に規定されていればこそ、国会では具体的な議論が可能となります。事前の国会の承認までは規定していませんが、適宜国会で政府に対して指示権交渉する用意があるかどうかを尋ねることもできるわけですから、規定がない場合に比べて、政府の姿勢を具体的に国会で正すことができます。国会の役割が極めて重要になることを申し述べさせていただきます。このように、指示権のみならず多様な規定が整備されて、想定外の事態において、国と地方自治体とが密接なコミュニケーションを取ることができるようになると思われます。実際に指示権を行使するとしても、地方自治体 がその指示に従うためには、事前に指示の催目を国と共有する必要があります。相当な混乱状況が想定される中で、地方制度調査会ではこうしたコミュニケーションのために何が可能なのかを様々に聞き取りました。特に重要なのは、新型コロナのある時期から、総務省で都道府県と西烈市制度市に出向経験があり、地元を熟視した職員を担当者に一つずつ割り振り、一対一の連絡体制を作ったことが有効であったという経験です。担当者は、この仕組みについて、地方公共団体の意思決定過程や現場で生じる課題について、話を聞けば3D画像的にイメージを描いて共有できる経験・能力があったことが、政府内で伝言ゲームになりがちな現場状況を適切に伝え、現場に対しても必要な情報を出しやすくなったと振り返っています。それは確かだと思われます。では、今後、想定外の状況でこうした一対一の連絡体制、あるいは3D画像的にイメージを共有できる国と地方の関係をどう構築するかは、まだ検討以前の段階であろうと思われます。その意味では、非平時における紙事件の行使を含めた国と地方との間の体制づくりは今後の課題です。しかし、想定外の事態がいつ生じるかわからないとすれば、状況は待ったなしですので、法律が成立した暁には早急にそうした準備を進めていただきたいと切に希望しております。また、こうしたコミュニケーションの体制構築は、地方自治法における一般的な紙事件のみならず、個別法で既に規定された紙事件を行使する事態が万一生じた場合、円滑かつ適切な指示を出すことを可能にするとも思われます。今回の法改正を契機に、現状より最悪への対応力を強めるであろうことが、ここでも期待できます。地方自治法改正案によって、将来起こる可能性のある想定外の事態に対して、国の地方に対する関与が確かに強められていますが、地方自治体が最終的には住民と接する以上、地方の側の自治行政の強化が不可欠です。住民参加が進むこともますます必要になるでしょう。国の権限の強化に加えて、地方自治体がより強い自治を担うことで、想定外の事態に対応できる強靭な社会が形成されるのではないでしょうか。文献型社会であり、レジリエントな社会が構築されることこそが、あるべき地方自治法の描く国と地方の関係でしょう。最後になりますが、国の関与の強まりについて、地方制度調査会では相当慎重に議論したとはいえ、これは手放しで賛成すれば良いものでは決してないと私は考えております。特に政府を監視する国会の役割は、一般的支持権の肯定化によりますます重要になります。そのため、警戒は怠れなくすることが理にかないます。これまで国会で様々な議論が行われたことが大変重要であり、国会両院の先生方に一議員として深く感謝の意を表して締めくくるとさせていただきます。ありがとうございました。次に小原参考人にお願いいたします。早稲田大学の小原でございます。おはようございます。本日はお招きいただきましてありがとうございます。国権の最高機関である国会で、このような意見陳述の機会を与えていただいたことを大変光栄に存じております。お手元に資料をお配りしております。それに沿いましてお話をさせていただきます。今回のアウトラインは、始めから終わりにまでお示ししているとおりでございます。最初に問題の限定ということでございますが、地方自治法改正は3本柱があると言われておりますけれども、その中でも特例的な関与、新設の第14章の中で規定されております、まず、10台における補充的な支持、あるいは支持権の新設に関してその問題点を申し上げたいと思います。最初に1番、地方自治の本質と書いてございます。しばしば、1999年交付、翌2000年施行の地方文献一括法にいろいろな方々が言及されておりますけれども、私はもっと遡りまして1947年に憲法と同時に施行されました憲法第92条の地方自治の本質について触れておきたいと思います。言うまでもなく、地方公共団体の組織及び運営に関する事項は地方自治の本質に基づいて法律でこれを定めるということであります。それは英文表記で言いますと、The Principle of Local Autonomyということでございますがこの第92条に関しましては、いわゆるマッカーサー相話にはもともとなかったもので日本のイニシャチブで作られたということがこれははっきりしております。中でも中心人物は、もともと戦前の内務官僚で、その後法制官僚として法制局長官までお勤めになった佐藤達夫さんでございます。いわば総務省、自治省の大先輩に当たる方でございますがその方が、これは私が入れましたということをおっしゃっております。その地方自治の本質に関して、しばしば教科書では団体自治と住民自治から構成されるという具合に説明されるわけでございますけれどもしかし佐藤達夫さんがもともとのローカルオートノミーについてかっかくしかじかと理解し、そしてその入れ込んだ、その原理を考えてみますとそれは国は自治体に対して不要、不急、不当な介入をすべきではないということでございます。俗に言いますと、余計なおせっかいをしてはいけない、ハンズオフということ手を出してはいけない、手を出していたらその余計な手は引っ込めなさい、手を引けというのがローカルオートノミーの原理でございます。教科書の言葉に習っていますと、団体自治と住民自治の中の団体自治にもっぱら軸足を置いた表現が、ローカルオートノミー、地方自治の本質ということでございま す。そしてそれを受けて、地方自治法第1条は、この法律は地方自治の本質に基づくのだということを理念を高らかに謳っております。私が見るところ、新設第14章の補充的な指示権は、いわば国が自治体に対して余計なおせっかいをする、その道を開くものだという認識をしております。地方自治法第1条で謳いながら、新14章で地方自治の本質を否定する、つまり地方自治法自体が地方自治法を自己否定している、続いて2番について触れましたけれども憲法の中で92条だけがそびえ立って、唯一無二の原理というわけではもちろんなくて様々な原理、プリンシップルが置かれております。その中でも最も重要といったよろしいものが、憲法第13条、すべて国民は個人として尊重される生命、自由、幸福追求権は、最大の尊重を必要とするというところでございます。その生命、自由、幸福追求の第1番目に謳われた、生命の危機ということがある場合に文献、文献とばかりは言ってられない。その意味で私は決して文献、原理主義というわけではなくて、様々な原理のバランスの中で文献を考えることが重要だというふうに思ってお ります。そこで生命を守るための災害法制が一体どういう立て付けになっているかということを考えてみたいと思います。そこでお配りした資料には、災害対策基本法から、検疫法までの法律のメニューが並べられております。中には、武力攻撃自体対処法ですとか、国民保護法ですとか、そうしたものも入れたほうがよかったのかもしれませんが、地方制度調査会の議論というのは、基本的にはコロナ感染拡大がする中でのその対応にいかなる問題がありやなしだということで進められましたので、そこで比較的コロナ対策に関連深いものも中心に並べております。中で原子力災害対策特別措置法だけが、少し異例なはまり方をしているように見えるかと思いますけれども、なぜそれを入れてあるかということは、すぐ後に申し上げます。さてそれで、こうした並び方があって、災害対策基本法が市町村中心、そして自治事務中心、さらに検疫法はその一方の端で国の直営事務のみということであります。その中で様々なグラデーションがあって、その数直線の中にいろいろはまっているわけでございますが、今回のコロナ感染拡大に対する対応策の最も中心になったものの一つは、新型インフル エンザ特措法でございます。ではその新型インフルエンザ特措法が国の関与が利かない、グリップが利かない、そういう仕組みになっていたかどうかということで眺めてみますと、これははっきりしておりますけれども、新型インフルエンザ特措法は政府対策本部の設置法か国の直営事務が書かれているほかに、自治体が行う事務はほとんど全く法定事務で、法定住宅事務でございます。法定住宅事務というのは自治事務と異なって是正の支持、さらに必要があれば辺野古の埋め立てではありませんけれども、大執行までできるという非常に国のグリップが利く、強い関与が利く、そういう仕組みでございます。わずかに自治事務として残されているものも、同法の第74条をご覧いただければわかりますけれども、警察署間の事務でございますので、警察署間の事務というのはほとんどが自治事務であって、しかし警察は集権的な体制の中で動くようになっておりますから、まとめて言いますと、新型インフル特措法は相当に集権的なグリップが利く法律であったということであります。やろうと思えばいろんなことができたということであります。では災害対策基本法などのように、自治事務中心、市町村第一主義の場合には国のグリップが利かないかというと、そういうわけでもないということで、そこで挙げたいのが原子力災害対策特別措置法の例でございます。今から13年前になりますけれども、東日本大震災のときに福島第一原発が事故を起こして、そして周辺の立地市町村で避難をしたということがございました。そのときに同法に基づいて原子力災害対策本部長、これは内閣総理大臣、ときの菅直人さんでございますけれども、避難指示を出したという形でございました。さあ逃げなさいということでありますけれども、でも実際は、周辺立地市町村の住民に対して内閣総理大臣が避難せよという指示を出したわけではございません。内閣総理大臣が出した指示は、地元の市町村長に権限があるのが避難指示でございます。地元の市町村長が避難せよというのでございます。その避難指示を出すべしだという、そういう指示を出したということでございます。しかもその指示というのは、多分法律によってグラデーションがあると思うのですが、強制力を伴っておりません。基本的にお願いベースのものでございます。進めていうと、内閣総理大臣が 避難指示を出したらどうかというお願いをし、市町村長がそれを受けて避難指示を出して一斉に逃げたということでございます。つまりそのお願いベースであっても、当時の状況の中で避難をするということが合理的であり、それに従うことが説得力があるから逃げたということであって、自治事務であっても、科学的合理的な説得力があれば十分従うというものでございます。そこで、昇格でございますが、今既存の災害法制が文献的なたてつけになっていて、それだから機能不全を起こしてコロナ対策がうまくいかなかったのだということではなくて、既に十分周見的な要素があったにもかかわらず、それを上手に使いこなすことができなかったので、うまくいかなかったということであるのに、あたかも法制のたてつけが悪いからそこに問題があるのだというふうに問題を落とし込んでいっているのが、今回の自治法改正の最大の問題点ではなかろうかという具合に思います。3番目、政治のリーダーシップというところに移ります。そうは言っても、そうは言っても様々なことは起こり得るから、だからどういうことがあってもいいように一般法のレベルでいざというときに備えて補充的な指示ということを用意しておいた方がどうかと、こういう議論はあるわけでありますけれども、それに対しては私は政治のリーダーシップで、政治のリーダーシップというのは選挙で選例を受けて国会で内閣首相主名というさらに選例を受けて、正当性を持った内閣総理大臣に最終的には集約されますが、それがリーダーシップをとっていざというときには対応し、しかしそこに試験制限の要素がある場合には追いかけて法令をきちんと整備していくということでよろしいのではないかという具合に私は思っております。それは政治のフリーハンドの問題、ここまではあるということではなかろうかと思います。そこで英国ロックダウンの例ということで、当時のボリス・ジョンソン首相のBBCで行った放送のその写真もつけて、委員の皆様にお配りをしております。実はボリス・ジョンソン首相は最初厳しい規制を置くことに関してかなり抑制的、弱腰、逃げ腰の姿勢であったわけですが、イギリスの中でインペリアルコレッジロンドンという最も医療感染症関係では権威あると言われている大学の専門家研究チームが報告書を出しまして、3月16日にレポートの第9号というのを出します。そこで様々なシミュレーションを置いて、このままロックダウンせずに放置した場合には、イギリス国内で50万程度の死亡者が出ると。こうしたことを科学的合理的な根拠に基づいて、もちろん全てわかっているわけではありませんので、後々それが正しかった、完全に正しかったというわけではございませんが、その報告書が大きな起因になって、ジョンソン首相、ジョンソン政権が動き出して、そして3月、2020年の3月23日、20時30分からBBC放送で、私はそのときイギリスにおりましたので、実際これを膝を揃えてテレビの前で緊張しながら聞いておりましたけれども、ここに書いてあります通り、コロナウイルスは最悪の、最大の脅威であるから、そこでボリス・ジョンソン首相は、ステイホームだということを一生懸命国民に訴えました。首相自らがテレビを通じて国民に訴えるということをいたしました。そしてそのすぐ後を追って、症例を整備したり、コロナバイアラス・アクトを整備して、追いかけて法令整備をしていくということでございました。その特徴ということでございますが、改めてまとめますと、科学的、合理的で説得力ある知見に依拠して、首相自らが説得に当たったということ。それから国会内でレイバー、他の野党に対して一生懸命説得する。スコットランド、ウェールズ、北アイルランドのファーストミニスターに対して、日本とは別の形で非常に文献体制が進んでいる国でございますけれども、そのファーストミニスター、首相または第一大臣に対して、一生懸命説得して、小倉会議というようなものを通じて、それで合意を取り付けて実施していた、こういうことでございます。我が国でも首相がリーダーシップを発揮した例がございました。それは2020年2月27日の全国一斉休校要請でございます。私はそこに何が、どういう問題があったかということでいえば、そこに法的根拠が欠けていたということが問題であったのかというと、そうではなくて、ボリス・ジョンソンがやったときに示したような、科学的合理的な知見に基づく説得、さらに国会内での合意の取り付け、文献体制での合意の取り付け、そういうことをしていたかどうか、そこが欠けていたところが問題だったのではなかろうか、法的根拠がなかったことが最大の問題とは思えないということでございます。マスク配布もどうしの問題かということを付け足して書いております。最後でございます。牧原先生も盛んに十分ご指摘になりました。国会関与、それによる歯止めということでございます。事前事後の国会の承認、あるいは国会への報告によって歯止めをかける、補充的な指示が乱用されないように歯止めをかける、こうした議論は地方制度調査会の中でも、それから国会審議が移って、衆議院でも、それから参議院の先生方の御審議でも続けられております。なぜ国会の関与をそれほど認めないかということに関して、松本総務大臣が主として説明しているのは、地方制度調査会では機動性に欠ける。そうしたことをしていると、緊急事態に対して機動性に欠いた対応しかできないので、国会の関与はいらなくて閣議決闘でいいのだと、こういうような議論がされたわけでございます。私は、医学者というのは人から聞いたことを鵜呑みにしないというのが立ちでございますので、それで実際地方制度調査会でそうした議論があったかということを確かめました。今回の法改正につながる地方制度調査会の議論というのは、2023年に入ってから始まっておりますので、その1年分の議事録をすべて点検いたしましたけれども、機動性に欠けるという言葉そのものが出てきたのは、第20回専門省委員会10月23日の2カ所。2カ所といいますか、山本委員長と田中行政課長が、機動性に欠けるという議論だったよね、はいそうでしたね、というこういうやりとりですので、事実上は1カ所でございます。つまり、公式記録上は機動性に欠けるから、だから国会の関与はそれほどいらないのだと、そういう議論はなかったということでございます。今回の法改正は、国と自治体の関係だけにとどまらず、国会とそれから官邸との関係、政治と官邸との政官関係、国会主権をどう担保するか、先ほど申し上げました、冒頭申し上げました。国権の最高機関である国会、sovereignty of parliament、国会主権をどう担保するのかということが鋭く問われている問題でございます。私は事後報告にとどめず、事前の承認まで含めて、もう少し深い、政制型国会への関与が必要だということを申し上げまして、私の意見陳述とさせていただきます。御清聴ありがとうございました。ありがとうございました。
32:09
本日は貴重な機会をいただきましてありがとうございます。一般社団法人行動法ジャパンの東と申します。資料をお手元に配付いただきまして、ちょっと大部でございますが、順を追ってご説明させていただきますけれども、行動法ジャパンは東日本大震災の際の活動契機としまして、2013年に設立されました、非営利型の一般社団法人であります。いわゆるシビックテック、市民をはじめ多様な主体が連携し、テクノロジーを活用して地域課題解決を行う活動をしております。その際、行政は重要なプレイヤーでありまして、その機能強化、あるいは職員の能力向上としてのDXの推進や、住民参加型のデジタルプラットフォームの活用を進めているものです。またもう一つ、滋賀県日野町で政策参与を務めさせていただいております。日野町は人口2万人、職員の数は230人ほどの小さな団体でありまして、古くは戦国武将がもう地里の生まれた町ですとか、あるいは大見商人の一つであります。大見日野商人の町としても知られておりますが、また、柴良太郎の街道行くにおいてもその街並みが記されているところであります。その日野町におきまして、2021年度より地方公民法における参与として、自治体DXへの対応と業務効率の改善を図ることを職 務としております。以上のような経歴から、本日お話しいたしますのは、大小様々な自治体の現場の実情や自治体DXと呼ばれる言葉が捉えるべき事柄にも言及しながら、今般の地方自治法の改正を契機として議論がさらに進むことを期待いたしまして、課題や可能性について私個人の立場として意見を述べさせていただきます。資料、時間も限られておりますので、資料お手数ですが、一番最後に意見のまとめを書いておりますので、一番最後17ページをお開きいただけますでしょうか。一番最後に意見陳述のまとめとして、二つありますけれども、一つ目は自治体DXをどのようなものとして考えるという観点であります。それは私なりに考えますと、我が国が目指すデジタル社会の実現、発展を持続的に可能にするための仕組み、これはアーキテクチャといいますが、そういうふうに言えるかと思います。すなわちそれは、地方文献改革で目指してきました自治体の自立性の確保、より言えばそうした自立性を強めた領域における意思決定メカニズムに着目するというものであります。こうした意味から今般の改正案は重要な意味を持つものであります。まずそれは第11章を新設しまして、情報システムの有効利用、あるいは自治体間や国と協力した最適化、あるいはセキュリティの確保が地方自治において重要な要素であるということを 明示したことであります。情報システムはこれまでから自治体において活用されてきており、行政サービスの大量処理やあるいは高度化の要請に応じて順次整備されてきたものでありますが、従いまして役所の仕事の多くは様々な情報システムが規定しているものであります。その意味では第244条の5、第1項は確認的な規定であることも確かでありますけれども、住民サービスの向上や行政組織の業務効率、あるいは職員の負担軽減などこれらを含めた最適化といった住民、行政組織双方の意味で重要な役割を持つ情報システムと、同時第2項に規定するそれを本来あるべき機能に荒らしめるところのセキュリティの確保が実態としても自治体の根幹の一つであることを示していると言えると思います。そして第22項のサイバーセキュリティの確保、あるいは個人情報の保護といった必要な措置の義務付けがされております。前項で政府部門がネットワーク上で相互接続され、今後もそれが進展することから、どこかに脆弱な状態をつくらないという意味で当然の措置でありますが、こうした措置は自治体がそうした自ら主体的にセキュリティのレベルを選び取ること、すなわち自治体の根幹である要素は自ら決めるということが、自律的な存在であります自治体に求められることであるということを明確にしたものであるということも理解できます。そして情報システムの最適化、セキュリティの確保といった取り組みに対する支援は国の配慮責任として考えられるものであります。この配慮責任については後ほど少し触れたいと思います。2つ目は次に国と地方の役割分担に関することであります。この地方文献改革の取り組みは、いわゆる平成デモクラシーと呼ばれる統治記号改革と相まって整備されてきたものでありまして、そこに言葉として自治体DXが合流しているのが現在地であると理解しております。その中で地方自治法でありますとか、その他個別法のあり方も含めた全体としての秩序が作られてきているものだと思います。この点で補充的な指示についても国と地方の役割分担として、まず法によって地域における事務を自治体が司り、国の関与と総省、総省の仕組み、いわば政、反、合で統合されてきたものの中で極めて例外的な事象での関与を認めるものとして理解しているものです。その上で今般出されております修正案については、国会での平時の議論を含めた、こうした法の運用をこれまで以上に蓄積しなければならないという意味として、周辺修正案により国会への報告の定めが入ったことも大きなことだと思っております。もう一つの観点は、これまでの審議の中でもいくたに登場しておりますコミュニケーションに関することであります。なぜそれが重要なのかと考えた際に、地方自治法の具現化をなす主体として地域コミュニティーですとか、ここでは政府という言い方をしますが、地方政府、中央政府、それぞれがどのようなコミュニケーションをするかという観点になろうかと思っております。先ほどの情報システムについても、あるいは関与の局面についてもそうですが、多機関が連携する局面を制御するものでありまして、調整と同時に相互理解がその根幹にあると思います。また、住民の暮らしを支える地域コミュニティーの維持、地域課題の解決には、多様な主体が連携することにも多機関連携がすでに数多く見られているところであります。ただし、これらを一挙に解決するような銀の弾丸はありません。調整と相互理解を粘り強く続けることそのものが重要であり、具体的には人やあるいは機能としてのコーディネーターの振る舞いが重要であると考えます。今回の改正案、修正案において、そうしたコーディネーターを中心に考えてみたときに、これまでの諸制度との連携も含めて、それをうまく乗りこなす知恵とい ったようなものが各主体に求められるのではないかというふうに考えるものであります。そうした観点で、とりわけ第260の49、第2項に規定されております。市町村庁による指定をどう見るかというのは、一つ問題になるかと思います。指定地域共同活動団体が地域において重要な役割を果たすことを想定しているものでありますが、そもそも地域コミュニティの活動や組織は多様であり、それを一律に捉え、平準化につながるであるとか、指定をトリガーとして地域における各主体間の関係性が変化することへの懸念があると思います。これらについては、規定としては市町村庁が指定するものになりますけれども、その指定にはそもそも地域コミュニティへのリスペクトと呼ばれるようなものが必要だと考えるものになります。以上がまとめでありますが、資料前にお手数ですが戻っていただきまして、4ページにお戻りください。冒頭から申し上げましたデジタルトランスフォーメーションのポイントとして、よくデジタルツールを入れることに着目する議論がどうしても多いのですが、私が考えますのはそうではなく、いかに行政サービスを構築するか、その手法をアップデートすること。資料 右側にありますが、そして同時に重要なこととして、組織の在り方の変革、この両面からなるということを指摘したいと思います。次のページになります。そうしたときに、組織の在り方ということで考えた際に、これまでの地方文献改革とのつながりが見えてくるわけであります。これを改革の方針が具体的な制度変革につながっていくプロセスという意味で、今後土着化というふうに表現いたしますが、地方文献改革をはじめとするいわゆる平成デモクラシーの文脈で、集権化と文献化のベクトルが相まっての土着化の過程で不整合が生じ、今般の100割分担の再調整が求められているというふうに理解しています。また右側ですが、自治体DXという言葉が生まれてきた文脈も、地方文献改革以降進められてきました。自立性を強めた自治体における意思決定メカニズム、これが現在自治体DXで言われている標準化でありますとか、データ連携等々。本来は地方文献改革が言われてきた従前から取り組むべきことからであったというふうに理解をしております。次のページになります。そうしたときに、組織の在り方、あるいはコミュニケーションの話として、自治体DXをめぐって国と自治体がどうコミュニケーションを取ってきたか 、それを地方文献改革における提案募集方式の中に見て取ることができます。左側でありますが、自治体DXという言葉が登場する前は、国は自治事務だから地方の責任であるべきという物言いをよくすることがありました。今もやや見れることでありますけれども、その際、取り分け情報システムに関わる事柄で国の配慮責任という考え方が示され、いわば地方文献の理念を具体化したり、あるいは公直的な議論になることへの歯止めとして機能するようになっていきます。近年の提案の回答ビルを見ますと、どのような事務であるべきかを考える、あるいは情報システムであれば最適化という考え方になりますが、そうした考え方に基づいて国・地方が噛み合った議論になりつつあることを注目しております。ただし、解決策のものが十分なのかもちろんありますけれども、コミュニケーションが配慮責任という考え方が自治体DXの中に組み込まれているだろうということが重要であります。続いて7ページであります。そうした今回の改正の中でも、自治体間で協力して情報システムの利用の最適を図るということが規定されておりますが、これまで自治体で取り組んできたことでありますと、例えばシステムの共同調達が挙げられます。私は大阪府の調達に関わる審査会の会長を務めておりますし、また同時に府が共同調達した外部人材のアドバイザーとして府内の市町村を支援しておりますが、これをなぜ大阪府という都道府県が行うかということでありますが、それは市町村の体制の問題ということにとどまらず、大阪府自身にも資する取り組みだからということであります。ここでも配慮責任という言い方をするとすれば、情けは人のためならずではありませんけれども、責任を示すことはその相手方との関係ではあくまで対等平等であること、情報システムであれば全体最適という言い方になろうかと思いますが、双方にメリットがあるという点は改めて指摘したいと思います。続いて8ページから10ページにかけてでありますが、組織の在り方としてお話を続けますと、日野町の取り組みとして、新型コロナウイルスのワクチン集団接種の事務に関して調査研究を大学と共同で実施いたしました。これは対応の是非を検証するというよりも、今後も起こり得る不確実な状況に対して我々がいかに適応できるか、そのために組織の在り方を考えるものとして10個の動作と3つの提言をまとめたものであります。ポイントだけお話しますと、お互い手探りの状況にならざるを得ない局面では、お互いに抱く不確実性、これは報告書で は恐怖と言っておりますが、それを引き受け柔軟な意思決定を行ったり、そのための平常時からの組織としての需要度を広げることの重要性が指摘できると思います。飛ばして11ページになりますけれども、そう考えたときにですね、現在進行します自治体DXの取り組みについて、自治体職員がどのように受け止めているかということが注意深く見る必要があると思います。研究メンバーを務めました日本都市センターによる自治体職員向けのアンケート結果からは、DXの方針など総論はおおむね賛同を得られているものの、職位別に細かく見ますと、デジタル化あるいはDXの受け止めが異なる結果となっております。またデジタル化を効率化の手段として用い、特に住民参加に対する意識が弱いということが気になります。これは自治体DXの取り組みがスタートしまして数年になりますけれども、その土着化が想定しているところと異なる期欠になるのではないかということが現時点で推測されるところでありまして、対応が必要ではないかと考えているところであります。12ページ同時にですね、異なる土着化の期欠を生む可能性も指摘したいと思います。冒頭申し上げましたシビックテックは圧倒的なスピード感と評価されました。 行政サービスの構築を自治体や国と連携するだけでなく、サービスの利用者であります市民自らが参加して改善する形を示しました。情報システムの規定の中にこうした運用を読み込み、変革していく自治体が現れてくることを期待するものであります。また13ページでありますが、コロナ禍を経てデジタルを活用した住民参加も進んでまいりました。デジタルプラットフォームの活用も情報システムの規定からですね、単独であるというわけではなく、むしろ広域的あるいはテーマ共通で参加の仕組みを構築する視点が示唆されるのではないでしょうか。自治体はともすれば我先にあるいは新しいものを独自に設置したがるものでありますが、住民参加の点ではそもそもどのような参加の仕組みが適切なのか、それを考える必要があろうかと思います。14ページになります。こうしたことはいわゆるデジタル社会における地方自治の構想としては、まとめますとサービスを市民とともに作り、自治体間で公開、共有する関係を作る。その際に国あるいは広域自治体が配慮責任を持って取り組むということが、新たな到着家として構想できないかというものになります。最後15ページ、16ページでありますが、日野町において取り組んでいるコミュニティに関することであります。多くの自治体同様、自治会、町内会の皆さんと地域の在り方 を考える場を持ち、一緒になって地域づくりをしています。また地域において農村RMOの取り組みを進める動きが出ているほか、今後は地域における様々な主体と連携した重層的支援体制の整備にも取り組むこととしています。こうした動きを産業として拝見しするときに、よく日野町の堀江町長が話す言葉で印象的なものがあります。ご紹介しますと、日野の町は地域が先輩、役場が後輩です。これまで地域の先輩方の知恵として役場が生まれ、町民さんを守る取り組みを進めてきたという意識を持っている。地域における様々な課題が生じている中で、今後は地域において果たせる役場の出番が一層重要になる。そこにおいては地域へのリスペクトがなければならない。地域を支援する制度は各省も用意をし、このたび自治法においても市町村が果たすべき出番を作っていると言えます。しかしここまでお話したことと同様に、それぞれの主体に対するリスペクトをもってコミュニケーションを取ることの重要性が自治法においてさらに明確になる。あるいはそのような運用を蓄積していく必要があるのではないかと考えるものであります。以上になります。ご清聴ありがとうございました。
47:29
ありがとうございました。次に本田参考人にお願いいたします。
47:37
ただいま、紹介に預かりました、留国大学の本田でございます。大学におきましては、行政法と地方自治法を担当しております。またこれは偶然ですけれども、各自治体の情報公開、個人情報保護審査会、また審議会の委員会長などを務めていますけれども、今参考人として意見陳述いただいた東さんが政策参与を務めているんですが、滋賀県の日野町におきまして、私、審査会の会長を務めているところでございます。これは全く偶然でございます。そのようなことで、今日の意見陳述は、DXに関して審査会の会長もしているということもありまして、その観点からも踏まえて、知見を述べさせていただきたいと思います。それでは私の意見陳述は、私の陳述書、冒頭にございますように、地方自治法の一部を改正する法律 案第14章において創設される特例、および法律案第10章に新たに取られる情報システムの利用に係る基本原則、そのうち244条の第1項について意見を陳述しています。陳述書が、ご覧のとおりかなり長いのでございますので、先に結論を申し上げることにします。陳述書をめくって、7ページの最後をご覧ください。日本国憲法が地方自治を保障指定に関わらず、その施行後半世紀にわたり、地方公共団体の執行機関を国の下級の行政機関と位置づける機関委任事務制度により、国と地方公共団体の関係は上下関係にあるかのように認識され、地方行政の実務はそのような運用のもとに置かれました。2000年に施行された地方文献推進一括法に基づいて行われた地方文献改革は、国と地方公共団体は対等協力の関係なことを前提とし、機関委任事務制度を廃止し、国の地方公共団体に対する関与を制限しました。具体的には、現行の法第11章に国の関与について法廷主義をとること、関与を必要最小限度に努め、できるだけ関与の基本類型にるべきこと、公正透明の原則を適用し、行政手続法に反を取った手続によって関与を行うべきこと、関与に関する国と地方公共団体との間の係争は裁判所を含む第三指揮官によって処理されることといった原則を定めました。特に、関与法廷主義と関与を必要最小限度の原則は、個別の法律において設ける事前の関与を大幅に制限し、国が関与する場合には一般ルールである 地方自治法の事後的な関与、是正の要求や是正の指示といったものですが、これによることを明らかにしました。法律案第十四章が国民の安全に重大な影響を及ぼす事態における一般ルールとして新たに定める特例関与は、現行の消極的な関与から、公正を重視した積極的な関与のあり方を根本的に転換し、国の関与を抑える関与法廷主義及び関与最小限度の原則を地方自治法の内側から壊すものといえ、現行の第十四において捉えている関与の仕組みの例外を定めるに留まらず、日本国憲法に定める地方自治の保障を具体化した上記の地方文献改革の考え方を否定するものといいます。このことにつきましては概念文のところで、現行の第一章における通常の関与と、それから現行法律案として審議されております新しい十四章で定められている特例関与の関係を示しております。ご参考いただければとされられます。また地方文献改革の根拠となった地方文献推進法第二条は、地方文献の推進の理念を地方公共団体の実質性及び自立性を高め、個性豊かで活力に満ちた地域社会への実現を図ることを基本として行われるものとするとし、地方公共団体における個別最適の追及を掲げていました。法律案第245の第1項は、全体的な最適化の下で、情報システムにおける地方公共団体の実質を損なうことを助長するものとなり得るだけでなく、地方公共団体の行政運営全体の実質を損なう契機にあり得るもので、情報システムによりかかる基本原則を地方自治法に行くことは望ましいとは言えません。それでは以下、開発マンで所見をお説明いたします。1ページにお戻りいただければと思います。なお時間の関係でかなりはしょった説明になりますので、一体今どこを読んでいるかというと、ちょっと普通したら追いつかない可能性がありますけれども、その点は時間の都合でご用意いただきたいと思います。それでは1ページの下の方から少し読みます。下から2段目からでございます。これは特例関与との関係で、現行関与の法制の仕組みについて簡単に説明しているところでございます。国の関与は法律で定めることになっています。もっとも、法245条の3、第2項は、国会が法律に国の関与を定めようとするときは、参合関与ではなく、原則として関与の基本類型の中から予備を義務づけています。少し飛びます。さらに、法245条の3は、第2項から第6項までの規定において、自事務と法定自宅事務の区分において、法律の定めることができる関与の基本類型を限定しています。その結果として、自事務において国が用いることができる関与の基本類型は、一般に助言勧告、資料の提出の要求、および是正の要求になります。これに対して、法定自宅事務において国が用いることができる関与の基本類型は、助言勧告、同意、許可認可、承認、2ページ振ります。指示、大執行といったように、自事務におけるそれより広く認められています。少し飛びます。2段目下ぐらいです。関与の規定を見てお分かりのように、自事務における是正の要求にしろ、法定自宅事務における是正の指示、および大執行にしろ、その要件は、普通地方公共団体の事務処理に法令違反、または一律しく不適切なところがある場合に限定されています。すなわち、権力的な関与は、普通地方公共団体の事務処理の適正さを確保するために行われる事後的なものに限定されているわけです。このような事後的な関与では、通地方公共団体の事務処理の適正さを確保できない場合や、それにとどまらない必要性がある場合のみ、それぞれの行政分野において必要とされる立法事実に照らして、国会は、上記の法第245条の3に定める原則に則って、個別の法律において関与を設けることができるとされているわけです。それでは、特例関与と従前の関与法制の関係について、お話しします。法律案では、第14章という新しい章を設け、特例となる関与の類型を定めています。本省に定める関与のうち、資料の提出の求め及び各種の指示は、関与の基本類型に当たりますが、意見の提出の求め、国による応援の要求は、関与の基本類型に当たらず、いわゆる参考関与に当たります。また、是正の指示以外の指示は、法第245条の3によれば、個別の法律で定めることとされているにもかかわら ず、事務処理の調整の指示、声明等の保護の措置に関する指示、国による応援の指示といった指示が、地方自治法という一般ルールに定められています。それどころか、補充的指示と呼ばれるものがありますけれども、その指示のように、一般ルールが個別法を補うことを明確にしています。いわば、主格が転倒した法制になっております。指示については、極限されていますが、自治人においても用いることができます。しかしながら、閣議決定によって、指示権を創出する法案第252条の26の5、第1項に定める指示は、当該行政分野における必要性に照らして、個別の法律ごと、すなわち国会の議決に基づいて創出される法245条の3、第6項で限定的に推用されている自治事務処理に関する指示とは異質なものです。法律案第14種に定める関与は、現行の第14種に定める一般ルールに基づく関与についての特例となるものですが、一般ルールの存在意義、すなわち個別法律による権力的関与の創設の抑制を軽快化するもので、特例に収まるものではありません。それでは次の特例関与の補充性について、説明申し上げます。補充的指示について説明申し上げます。法律案第252条の26-5の立法趣旨は、第33次地方制度調査会の答申に基づいているというふうに繰り返し説明されているところです。個別法の規定で想定されていない事態にのみ用いることは許されるという趣旨で、答申ではこの新しい指示の理系に国の補充的な指示という名称を与えています。少し飛びます。4ページ目の冒頭につきます。ところで、第33次地方制度調査会の専門省委員会では、個別法の規定では想定されていない事態には3つのバリエーションがあり得ると指摘しております。1つは、個別法が存在しないが、国の安全に重大な影響を及ぼす全国規模等の事態が発生し、国民の生命・身体・財産の保護のための措置が必要な場合。2つは、個別法が存在するが、対象としている事態以外の想定外な国民の安全に重大な影響を及ぼす全国規模等の事態が発生し、国民の生命・身体・財産の保護のための措置が必要な場合。3つは、個別法が存在し、対象としている国民の安全に重大な影響を及ぼす全国規模等の事態を発生しているが、用意された指示権の要件に該当しない、想定外の事態であるため指示権が行使できず、国民の生命・身体・財産の保護のための措置が必要な場合。このようになっております。少しとみまして、4ページの下のところから話を始めます。この間の国会審議で、政府参考人は、事態対処法等で定められている武力攻撃事態等への対応については、これは法律で必要な規定が設けられておりまして、本改正案に基づく関与を行使することは想定されていないものと承知したところでございます。と答弁しています。その答弁を額面通り受け取れば、武力攻撃事態等は、本校に定める指示を批准とする、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態には該当しないことになります。にもかかわらず、同政府参考人は、同じ答弁の中で、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態から、特定の事態を除外した問題はございませんとも説明しております。この答弁を整合的に理解することは、私にとって非常に難しいところですが、頑張って考えてみますと、本改正案に基づいて、関与を行使することは想定されていないとは、現行法では、先ほど説明した③の場合はないという趣旨ではないかと思います。すなわち、特定の事態を除外したもございませんというのは、なおも武力攻撃事態等には②の場合の余地があることを認める趣旨ではないかと思っております。武力攻撃事態や重要影響事態において、周りの場合があり得るかといえば、試験によればあり得るし、現時点で想定が可能な事態もあるのではないかと思います。仮にそうだとすれば、個別の法 律である武力攻撃事態法や重要影響事態法の改正に取り組むものが筋で、政治的な困難が伴うから、それを回避して、新たに地方地方に設ける重点指針にもって対処することは、関与法定主義を軽快化するものといいます。いずれにしましても、②の場合も③の場合も、想定されていない事態の対応としては、個別の法律を一定に定める指示につき、バスケット条項を設ければ耐えるともいえ、そうすることで、通例の関与法制との同質性、連続性は維持されるのではないかと思います。そうしないのは、前日のように、そのような条項を個別の法律で設けることについての政治的な条項からか、それとも真に想定されていかない①のような場合を、本庁の査定にしているからではないかと思われます。時間の関係で、資料や意見の提出における特定会議の補助性については、割愛いたします。それでは、DXの対応について、6ページ下から2段目のところから、説明申し上げます。第33次地政庁答申との関係に対しますと、法律は、244条の5、第1項は、地方自治法がもともと地方公共団体の事務所に求めていた能力性・効率性の原則及び組織運営の合理化・規模の適正化の原則を、情報システム仕様に適合させたものとみることができます。しかし、ここで注意しなければならないのが、答申が求めているのは、単なる個々の地方公共団体への情報システムにおける最適化ではなく、全体的な最適化という点です。7ページの方に移ります。情報システム全体最適化を目指すもののところに移ります。地方自治制度において、全体的な最適化にないし、全体最適の用語を持ち出したのは、総務省が第32次地方制度調査会の準備研究会として設けた自治体戦略2040構想研究会ではないかと思っております。2040構想研究会は、第2報告で、新たな自治体行政モデルの考え方について、スマート自治体への転換をいたし、行政内部の情報システムについて、自治体ごとに開発し部分最適を追求することで生じる重複投資をやめる枠組みが必要であるとし、国全体での情報システムの標準化・共通化を通じて、情報システム経費の軽減を唱えていました。そして、その全体の同研究の基本的な発想は、これまでの人口拡大期には独立した自治体における個別最適の追求が全体最適をもたらしたが、人口減少期を迎え、行政サービスの支社水準に直結しない業務のカスタマイズは、かえって全体最適の主張となっているというところにあります。また、同研究会は、第1報告で、否定的ではありますが、本研究会と議論すべきは、新たな自治体と各省の政策・アプリケーションの機能が最大発揮できるようにするための自治体行営スオペレーションシステムの書き換えであると課題説得をしています。こうしてみますと、全体的な最適化は、地方公共団体における個別最適の追求、すなわち、地方公共団体の実施をされるための同概念と、市の性格を無優しています。したがって、法律案244条の第1項の定めの最適化は、法第2条第14項及び道条第15項とは必ずしも神話的なものでなく、逆に全体的な最適化の観点から、こういうような条項を解釈する研究もなるのではないかと懸念されます。以上でございます。どうも御清聴ありがとうございました。ありがとうございました。以上で参考人の御意見の陳述は終わりました。これより参考人に対する質疑を行います。なお、質疑及び答弁は、尺跡のままで結構でございます。質疑のある方は順次 御発言願います。
1:03:36
自由民主党の藤井和弘です。本日は4人の参考人の先生方、本当に貴重な御意見をいただきまして、誠にありがとうございました。早速質問に入らせていただきます。牧原参考人に伺います。牧原参考人からは、非平時である東日本大震災を経験されたことをもとに、非常にそういった時に現れる不安感が合理性の喪失につながって復興であったり、また平時に戻るための道筋に必ずしも押しつけるとは思わないような行動も起きる危険性がある。というお話をいただいて、大変お話をいただいたものと思っております。お話しされたもう一つの非平時、新型コロナについて、牧原参考人にこの課題についても研究をされてきたと思っております。そのことについてお聞きしたいと思います。先生の尾道重留志との対話について書かれた「岸部政治と科学」の 中で、「国と地方自治体の役割、責任をあらかじめ明確にすべきだった」と指摘されております。その上で、日本は2009年の新型インフルエンザの教訓を生かすことができなかった。また、新型コロナウイルスと向き合ってきて浮き彫りになったあらゆる課題を洗い出し、国と自治体の関係を検証すべきであり、二度と同じ過ちを犯してはならないと提言をされております。今般の対応について、地方制度の観点からどのように受け止めていらっしゃるのかをお受け解したいと思います。真木川さん、後援。新型コロナにおきまして、いろいろな問題があったということで、国としてまず検証をするということで、一定の検証を政府はしましたけれども、やはり、それではまだ十分ではないという部分があるかと思います。しかし、かたや感染症対策の方で、今、新型インフルエンザ等の対策の行動計画が国で作られていて、その行動計画の案を見ますと、かなりこれまでのコロナの問題を受け止めて、実際、国と自治体がどう今後起こりうる感染症に対して対応すべきかということを詳細に検討しています。その意味で、一定の検討は、私はなされているんだろう と思います。しかし、今後、この先に、自治体の方でさらに行動計画を考えていくということになったときに、総合行政としての地方自治体において、感染症対策をどのようにもう一度問い直すかということが問われていると思います。それはまた個々の自治体の問題なんですけれども、その先に今度は国と自治体との間のコミュニケーションをどういうふうに取るかということが、やはりまだまだちゃんと検証されていないんだと思います。先ほど私も申し上げましたけれども、コミュニケーションのあり方は、第33次地方制度調査会でもいろいろな議論がなされましたので、今後、非平均は様々な状態が想定されますけれども、ありうべきコミュニケーションのあり方というものを一つ一つ改善していくということが、今後の様々な問題に起こり得る問題に対して、それを受け止めてレジリエントに対応できることにつながっていくと思いますので、やはりそういった形でですね、国のこの感染症問題を受ける検証と、それに合わせて個々の自治体の今後の行動計画の見直しと、そしてその上で国と自治体とのコミュニケーシ ョンのあり方をもう一度問い直すという、そういう段階でこの問題を進めていくといいのではないかと考えております。
1:07:32
ありがとうございます。コミュニケーションのあり方というところで、国と自治体との関係の中で、今回、総務省のそういった一対一の一つのあり方であるとか、また話したことがすぐに3D的な構築できるような人間関係の構築があったことが非常にコミュニケーション円滑に進める上で生きたというお話もいただきました。また今後そういったところをよりどのように高めていくか、またデジタル化も入ってくると思いますけれども、そういったコミュニケーションのあり方というものが非常に大事だということがお話を聞いて思いました。牧原参考人にまた伺わせていただきます。牧原先生、地方制度調査会の議論の中で補充的な指示が講じされる場面について、国が一定の判断をできるのは、全国でどういう状況があるかを国がある程度把握できたときではないか。まずはやはり市町村都道府県でできることをやっていくのが最初で、国に情報が集まったという条件が整ったときに、国が一定の判断をしていくのではないかという見解を示されております。補充的な指示が考えられる場面というのは、どのような場面なのか、自治体とのコミュニケーションの下で講じされることになるのか、そのお考えをお伺いさせていただければと思います。
1:08:47
補充的な指示が考える場面がどういう場面かということを、具体的な事例の下で説明することはなかなか難しいのですけれども、今までご説明申し上げましたけれども、国と自治体との間での様々なコミュニケーションがあって、その中で自治体の側から国へのいろいろな応援の要求などもあるだろうと思います。そういった中で、本来ならば地方自治の下で各自治体が重点に対応することはやはり望ましいと思います。ただ、広域的に問題が起こった場合に、例えばそれは都道府県で一定の県内の市町村の調整をするということもあり得ると思います。その場合、国が一定のそれを応援するということで、指示を出すことは全くないわけではないだろうと思うんですね。国が直接個々の自治体に対して支持権を行使するというものも規定されていますけれども、例えばそういったものがあった、まだその先に起こることではないかと思っています。ですので、今回規定された様々な国と地方の間の権限関係の中で、私は国が直接地方自治体に対して支持権を行使するのは、かなり最後の段階であるべきであって、それ以前にですね、国と自治体との間で、何が問題なのか、何をすべきなのか、どこで足りないのかということを議論することになると思います。やはり一番困難なのはですね、全国的に自治体が非常に大きな問題を抱えている、その最悪なり何なり大きな問題を抱えていて、なかなか身動きが取りにくい。その中で、いくつかの自治体で非常にその自治体のリーダーシップが、なかなか発揮できないような事態が起こるということはやはりあり得ると思います。そういった自治体をどうやって応援するかということが、自治体間で様々なプッシュ型の支援とかできればいいんですけれども、すべての自治体が、多くの自治体がですね、自分の自治体の問題でかなり掛かり切りになったときに、どうやってそれを応援するのかということが問題になることがあると思います。その場合に、もし国が情報共有をして、ある程度の資源配分を効率的にできるということがあるのであればですね、例えばその応援の指示を出すということも考えられると思うんですね。ですので、やはり直接まず国が補充的な指示権をいきなり、多くの自治体に行使するということをまず想定すべきではないんだと思います。
1:11:24
ありが とうございます。今、災害時のお話ということで、ひとつ、牧原参考人にお伺いしたいんですけれども、災害時、平時の中で、想定される災害時の中で、補充的な指示というものが行われる際にですね、現在、災害時では都道府県、市町村間で総合応援協定等が結ばれておりますけれども、そういったところと、国の補充的な指示の整合というか、混乱をきたさないための考え方というものはどういったことがあるでしょうか。
1:11:58
ほとんどの場合が、これまで起こってきた場合がですね、補充的な指示を行使する必要のないような、非平時だったと思います。特に特定の地域で非常に大きな甚大な災害を起こす、今のオットハウト地震もそうだと思いますけれども、そういう場合では、その地震に被害を受けていない地域が圧倒的に多いわけですから、その自治体同士で非常に応援ができるということだと思うんですね。ですので、多重防御といいますか、いろいろな応援の仕組みがあっていいと思うんですけれども、国が全体として応援の仕組みを考えて調整するというのは、先ほども申しましたけれども、特定ではなくて、かなり広い地域でいろいろな問題が生じているということだと思います。ですので、まずは自治体間のいろいろな連携の中で応援をする仕組みがあるので、まずそれを活用して、国はあくまでもそれを後ろで見ているというのが、まず第一の段階だと思いますけれども、国が出た方がいい場合があるということもないわけではないと思うんですね。ただ、そういう事態があまりに少ないので、どの場合に国が出ていけばいいのかということが、まだ蓄積されていないと思うんですね。ですので、やはりそこは検証というものが大事であって、本来どこですべきだったのかとか、あるいはどういう場合にできるのかということを、今後、さまざまな分析の中で、やはり一定の方向性を出していくことが望ましいと思います。しかし、繰り返しますけれども、まずは自治体同士の調整の枠組みということを私は使った方がいいと考えています。
1:13:39
はい、ありがとうございました。次にですね、東3校任児をお伺いしたいと思います。これからいかに情報システム、デジタル化というものを進めていくかというお話の中で、非常に感銘を受けましたのは、どうしてもそういうデジタルのハード面に目が行きがちなところを、やはりまず、それと同時にDXを進めるポイントとしてのサービス構築の手法だったり、組織の在り方というところも大事だとおっしゃっていただいたところが、非常に感銘を受けたところでございます。やはりこれからいろいろな自治体の在り方がある中で、さまざまな形、住民の皆様の多様な意見というのを聞いていくことがより重要になっていくと思っております。そういった中で、自治体のフロンティアード改革でありましたり、この住民の皆様と要請の接点のところのいかに円滑化を図るか、また、多様な意見を聞くという意味で、やはり住民参加型デジタルプラットフォームの話もありましたけれども、そういったところを進めていくことの重要性というのは非常によくわか りました。住民参加型のプラットフォームの課題として、やはり参加率が低いというところが指摘されると思うんですけれども、先生がおっしゃったより広域的なテーマを掲げて、一体広域化をしていけばいいんじゃないかというのは一つの回かなと思ったんですけれども、先生がお持ちの具体的なイメージというか、そういったところをちょっとお示しいただけたらなと思ってお願いいたします。
1:15:10
はい、ご質問ありがとうございます。議員ご指摘のとおり、デジタルプラットフォームの活用に期待と課題と両方あると思っておりまして、そのあらゆる一つが参加率なのは間違いありません。先ほどご説明したのは広域化というのが一つのキーであると申しましたけれども、もういくつかありまして、一つはいただく意見の深さをどう捉えるかということだと思います。そこにおいては数が問題ではなくて、その人が抱えている事情あるいはそれにサポートする人の背景も含めて、どれだけの意見が深掘りされるかというところをいかに行政が汲み取るかということかと思います。もう一つは、これからの期待ということになりますけれども、デジタルプラットフォームが活用されるに至ったのはコロナ禍がきっかけでありましたが、同じく我が国でコロナ禍でそうしたものが広く伝わったのがギガスクール構想であります。学校現場で子どもたちが一人一台PC端末をインターネットを使って様々活動する中で、こうしたデジタルプラットフォームの活用を進める実態がいくつか現れております。それはすなわちデジタルシスティンシップ教育ということで、デジタルを活用して様々な人と意見を合わせて、これからやりたいことを自分たち実現する、そのためのデジタルとの付き合い方を学ぶ活動の場としてデジタルプラットフォームが活用されておりますので、そうした蓄積が進んでいくと、我々大人に対してそうした振る舞い方をもっとするべきだということが、いわば当たり前になっていくと、そうしたことを期待しているものになります。以上です。
1:16:45
ありがとうございました。大変勉強になりました。時間になりましたので、以上で終わります。
1:16:55
立憲民主社民の小沢和人です。よろしくお願いいたします。大変お忙しい中、4人の参考人の皆さん、本日はお越しをいただきまして、また貴重なご意見に賜りましたことに、心から感謝と御礼申し上げたいと思います。まず小原参考人にお伺いをしたいと思います。先ほどご意見を拝聴しておりまして、全く先生おっしゃる通りだなということを、本当に強く思った次第でございます。15分という限られた意見陳述の時間でございましたので、改めて先生御指摘の地方自治法の自己否定にならないかというところ、本当にその通りだと思いますし、最後のところにございました、政官の問題、国会主権の問題であるという御指摘、本当にごもっともだと思います。改めてこの点について、もう少し幅広く先生のお考えを聞かせていただければありがたいと思いますので、よろしくお願いしたいと思います。
1:18:04
ご質問ありがとうございます。地方自治の本市条項という、昔々のお話から始めましたけれども、戦前は国が上であって自治体は下であるということでありましたので、地方自治法のもとになっている戦前の法制というのは、主政、町村制ですとか、府県制、軍制ですとかございましたけれども、さらに国が自治体に対して官の監督を加えなければならないということで、地方官官政という直例もございました。その中で国が自治体に対して官用していく、その表現というのは監督という言葉でございました。監督というのは上下というのが大前提になっておりますので、それを使ったわけでございますけれども、戦後、憲法が定まり、地方自治法が定まって地方自治の本市が歌われて、その中で監督という言葉を変えてまいります。よく皆さんご存じだと思いますけれども、地方自治法を私が作りましたという具合におっしゃっているのは、これまた自治官僚の大先輩と言っていい鈴木俊一さんでございますけれども、その鈴木俊一さん、あの優れた官僚であっても、取りこぼし、まさに取りこぼしでございますが、があったのか、戦前地方自治法の中でなんと監督という言葉が残っておりました。それで慌ててこれはまずいということで、官僚という言葉に変えたという、そういう経緯がございます。そして現在に至るわけでございますけれども、その言葉を使って言うならば、戦前の監督の体制に戻すような、一般法によって受験して、官僚ではなくて監督していくようなことになりはしないかということでございます。それでそのことに関して、私が聞きを読んでいるところによりますと、総務省の担当者から、いやこれはなかなか使うものではございません。補充的な指示は使うものでございませんということでございますけれども、そも そも使わないんだったらなんで立法するのかということがまずございますし、使わない使わないと言って、それは脅しをかけるのか、監督するぞという、そういう脅しをかけるのかということが大変心配でございます。自治体もずっとその国から、自治事務であれば技術的助言、法定自宅事務であれば事務処理の基準などなど、いろいろなもう少しソフトな関与の仕方がありますけれども、それで全体、合理的であれば従う、そうでなければ従わないということであって、今からもう20年近い前になりますけれども、平成の大合併がございましたときに、では全国3200、3百あった市町村が全部従ったかというと、必ずしもそういうわけではなくて、先ほど数週間前だったでしょうか、福島県の山吊町の根本町長という方が、名物町長で、彼は政治的には保守政治家でございましたけれども、その彼などは国からしろしろと言われても、それは納得できないからしない、こういうことでございます。しかし、平成の大合併があり、先んじて文献改革があり、それから今まで四半世紀くらい経っておりますけれども、その中で自治体がともすると、国の言うことだから聞くしかないのかなという、そういう 雰囲気が次第に広がってきているような、そういう懸念も思います。文献改革から四半世紀で何か交代していることがあるやしまないか。その中で監督・ルイジの新十四書ができますと、ますます確かに使わないかもしれないけれども、使うかもしれないという前提で、萎縮効果ができてしまうのではないかということを、私は大変恐れております。そのことも考えますと、国会が十分、国が自治体にこういう関与をしてがいいのかどうかということを、国会が十分、行政に対して、内閣に対して関与してコントロールしていく、そのことが大変重要であって、立法技術的には、それは国会の関与を承認報告などでどう担保していくか、すでに一部改正が衆議院でなされているとは思いますけれども、それで十分かどうかということを、ぜひ参議院でご議論していただきたいという、こういう思いでございます。長くなりました。
1:22:08
ありがとうございます。全くおっしゃるとおりだと思います。そこで、今回のこの法案ですね、政府が支持、支持権拡大が必要な理由として、大規模な災害、海戦症の蔓延などが盛り込まれております。現行法で対応できない事例について、松本総務大臣はこの間の答弁で、具体的に想定し得るものはないと、明確な説明を避けております。個別法で具体的な事態を想定できないにもかかわらず、この地方自治法の改正による国の権限拡大は、法制定の前提である立法事実がないということだろうと思うんですが、この点について、小原参考人の考え方、また本田参考人の考え方をお伺いしたいと思います。
1:23:00
はい、ありがとうございます。立法事実に関連しまして地方制度調査会の議論などで、いくつか例があって、その一つはダイヤモンド・プリンセス号事件ということでございます。それから先ほど、地政庁の議論の中では、立法事実関連では出てなかったかと思いますけれども、一斉休校、安倍内閣総理大臣による一斉休校の例を先ほど出しました。つまり、今回の法改正で補充的な支持をつくる、さらに国と自治体間で、各々しかじかの情報交換、情報流通をする、そういう制度をつくる。それができたとすると、ではダイヤモンド・プリンセス号事件はどのように打開できたのか。それから一斉休校は、あれに法的根拠があれば、うまくいったという話なのか。そういう立法事実関係の綿密な検証がない限りは、今回の改正に進んでいいのだろうかということを私は切実に思っております。以上でございます。
1:24:07
立法事実でございますけれども、地方制度調査会専務省委員会の議論は、それこそ巻原参考人のご紹介いただいたのかもしれませんけ れども、私が地方制度調査会の資料等を拝見する限りにおきましては、過去の新たに支持権が設けられた立法を例として、それが立法事実であるかのように、今回の補充的支持権の背景として挙げられているように思います。しかし、本当にそのような支持権がないと、その事態を回避できなかったのかというと、十分に検証がされていないのではないかと考えております。先ほど私の意見につきまして、専務省委員会で3つのバリエーションが挙げられたわけですけれども、この中で先ほども陳述申し上げましたけれども、①ははっきりと想定しようがない。それこそ衆議院の総務委員会で、白富士参考人が申し上げたように、宇宙人が攻めてきたとかですね。そういうようなことかなと思うと、それは誰も本当にどう対処していいかわからないわけなので、はっきり言ってそれを設けたからといって、何か対処可能ではないんじゃないかと思います。②、③につきましては、これはですね 、各公衛生の法律について、その対処するために作られている指示の要件等を改めて精査することによって、この間の事態、あるいはこの間災害、あるいは感染症、かなり経験積んでくるわけですから、そこからかなり専門家の意見を聞くなり、いろんなことが想定され得るのではないかと思います。衆議院の方でですね、総務省の方からですね、個別法の指示の規定は全部で362件あるというふうに、出ているということですけども、実際にその362件の指示について、国会が逐一議論をすべきではないか、これは先ほど小原参考人が申し上げたように、国会がきちんと責任を持ってですね、国と地方の関係がどうあるべきか、指示権が本当に必要なのかどうか、この指示が有効性を持つのかどうかといったことを、本当に審議することが一番重要ではないかというふうに思います。そこを問わしてですね、中小的な要件を定めて、その要件を各大臣、あるいは閣議決定をもって要件があるということでですね、法律に具体的な定めのない指示を行使することは、これはあってはならないというふうに思います。以上でございます。
1:27:31
ありがとうございます。そこで国による地方公共団体への関与の原則の維持について、お伺いをしたいんですが、小原参考人にお伺いしたいんですが、現行法の関与の原則に基づいて、国の関与は必要最小限度とし、地方公共団体の自主性、自立性に配慮することが重要であるんじゃないかと思いますし、また国から普通地方公共団体への指示を可能とする要件として、この事態に対応する緊急性ということをですね、しっかりと法案の中に明記する必要があるのではないかと思いますが、その点についてお伺いを聞かせていただけたらありがたいと思います。
1:28:15
はい、今小澤委員がおっしゃった講談の点は、その通りだと思います。さらにその上で、関与の一般類型関連のお話をいたしますと、補充的な指示、先ほど滅多に使うもんじゃないという、では何でもOKだというお話をいたしましたけれども、その滅多に使うものではない補充的な指示が発動した、した場合、発令された場合、どうなるかというと、いくら緊急事態であっても、それは一般的な関与の類型の中で、自治事務であれば、必要な手続きを経た上で、最後は違法確認訴訟をしていく。法廷自宅事務であれば、違法確認訴訟もできますけれども、最後は裁判を通じて大執行するということになってまいります。そうすると、一刻を争う緊急事態のときに、従わないから、であれば違法確認訴訟をするのか、大執行をするのか、そんな悠長なこと をやっていないのか、ということになりますので、結局は一体その指示とは何のためにするんだろうか、最終的な担保がないということでございます。そうすると、戻りますけれども、これは脅しだけですかというような議論になってまいりますので、その点はよくほど考えなければならないということでございます。衆議院総務委員会の中での議論でも、ペナルティーはあるのかないのか、指示に従わなかった場合どうなるのか、それはありませんよということでございました。それはその通りで、一般的な関与で、先ほど申し上げたところに行くのでありますが、それは緊急事態法制ということでしょうかという、そういった疑問もございます。以上でございます。
1:29:54
ありがとうございます。そこで、小原参考人、お先ほどの意見陳述で最後に、事前承認まで検討してはど うかというご意見をいただきました。全くその通りだというふうに思います。事前にしっかりと、当該地方公共団体と、事前に適切な協議、調整を行っていくということが、極めて重要だと思いますが、この点についてもう一度、ご見解をお願いしたいと思います。
1:30:28
ありがとうございます。先ほど、罰日で、急いで申し上げましたけれども、地方制度調査会で国会の関与ということに関して、議論はありましたけれども、十分な議論というわけではなかった。機動性に欠けるから国会の関与はスルーしていいのだと、そういう議論があったわけではないということでございます。地方制度調査会の委員の中で、個々のメンバーで国会の関与について強い問題意識を持っておられる方は、脇原先生はじめとして何人もいらっしゃるということはわかっておりますけれども、調査会の中では十分な議論がなかったにもかかわらず、国会では、いや、そうではなく機動性に欠けるという議論があったのだということで、国会の関与を弱めていくというのは、そもそもでいえば、国会の最高機関としての権限を損なう、兼ねない重大な問題であるという具合に認識をしております。以上でございます。
1:31:25
ありがとうございました。時間になりましたので終わりたいと思います。貴重なご意見を頂戴しましてありがとうございました。今後の審議にしっかりと活かしてまいりたいと思います。以上です。ありがとうございました。
1:31:40
はい。公明党の西田誠でございます。今日は4人の先生方、本当にお忙しなか、また貴重なご意見ありがとうございます。順番にお聞きしたいと思います。まず、脇原先生にお伺いしたいと思います。自治体対処の基本方針の検討のため、国は地方公共団体に対して資料や意見の提出を求めることを可能とするという今回の改正案になっておりますが、これは一方的なものではなくて、双方向的なものになることが望ましいと考えられます。円滑かつ円満に対応していくため、国は自治体と日頃よりどのような取組体制を構築していくべきかと考えるかという点をお聞きしたいと思います。事前に頂きました先生の資料におきましては、また先ほどもご発言ございましたが、総務省方式というのでしょうか、1対1の連絡体制の重要性ということも指摘をされておられます。であるならば、こうした1対1の連絡体制等について、何らかの法令上の位置づけも必要なのかどうかも含めて、先生のご意見を賜りたいと思います。
1:32:52
今、御指摘いただきましたように、国と地方、双方向的にやはりコミュニケーションして いかないといけないということでありまして、実際には非平時になれば当然そういうやりとりはすると思います。ただ、そこから先、どういう取り組みができるかということになるわけですけれども、先ほど一つの例として1対1の連絡体制と言いましたが、これはあくまでも都道府県と西歴市、瀬戸市だけです。これがもし1800の自治体全てとなると、なかなかそれは難しいと思うんですね。ですから、どういう形で、先ほど3D的にと言いましたけれども、その地域、地域でどういう問題が起こっているか、それをどういうふうに国が把握するか、あるいは自治体がしっかり問題を伝えられるかということは、これまで非公式な形でもいろいろなやりとりがあるし、そういう会議はあるわけですけれども、こういう非平時に向けてどういうふうにそういう仕組みを構築できるかということは、まだ議論が及んでいないと思います。とりあえず都道府県と連絡を取る。都道府県ができるだけ市町村の問題を把握するということが一つのやり方です。しかし、都道府県を超えたところで問題が起こった場合、各都道府県だけでいいのかという問題もまた出てくるわけで、ここはまだ今後検討していくと思うのですけれども、少なくともこれま での経験を参考にしながら、できる限り国は地方の声に耳を傾けるような、そういうことがごく普通にできるようになるようにしておくことが大事かと思います。
1:34:29
ありがとうございます。続いて小原先生にお伺いをしたいと思います。先生からは、非常時に法的根拠がなくても政治のリーダーシップで対応することは一定程度あり得るというお考えを述べられました。一方で、この危機的な状況で合理的な判断ができない状況では、それで大丈夫なのかという心配を持ちます。これはバランスの問題かもしれませんが、そして先生は、紙事件の乱用を防ぐ工夫として国会の役割ということも強調されておられました。国会の役割あるいは国会の機能を果たすために、国会はどのようなことを改めてすべきかをお聞きしたいと思います。
1:35:25
これまでの知見ではなかなか想定しにくい問題にどう対応していくかというときに、今回のある意味では大きな犠牲者が出ましたけれども、重大な例が一つの先例というものができましたので、それをコツコツ、これは日本に限らずということになりますけれども、例えばイギリスではロックダウンをしたけれども、そこにどこまでの効果があったのか、果たしてインペリアルコレッジロンドンの専門家チームのレポートはどこまで適正であったかということもございましょうし、日本の場合で言いますと、専門家がいらっしゃって、尾身先生ほかいらっしゃって、そのアドバイスがどのようなものであったかという検証が欠かせない。政府の中に置かれました新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議というのがございましたけれども、そしてその議論というのは地方制度調査会の中でも踏まえた形で行われていたと思いますけれども、その有識者会議自体は、期間的に1ヶ月とか2ヶ月とかちょっと時針がございませんけれども、非常に短期間でまとめたということがございましたので、そうしたなかなかそれは、要するに政治家と専門家の関係をどうし ていくか、デモクラシーとテクノクラシーの関係をどうしていくかということに関わってくるかと思いますけれども、そのテクノクラシー抜きで今の行政ができるわけではないので、その専門家の知見に関して十分な検証をして、先ほど申し上げたような立法事実と照らし合わせて、さて今回の法制はどうかというようなことを、国会を中心に政府だけではなくて国会を中心にきちんと検証していくと、そういった作業も必要ではないかと思っております。それから原則論になりますけれども、リーダーシップの問題に関して、先ほどちょこっと申し上げましたけれども、基本的に選挙で選例を受けて、そして国会主判指名という次の選例も受けて、それでチェックをする。最終的には国民主権ということでございますけれども、直接には国会主権の中で十分行政をチェックしていく中でリーダーシップは認められる。その限りでしかむしろ認められないということでございますので、などで緊急の場合には一定程度のフリーハンドは私はありうべしだという具合に思っております。イギリスの中でも果たしてそれが良かったのかどうか、数日遅れになってロックダウンだとしますけれども、そのロックダウンも実はコロナバイアラスアクトという国会制定法ではなくて、ミニステリアルレギュレーショ ン、省令のレベルにしていった。それが問題であったのではないかと、こういう議論もございます。そこはまさにテクノクラシーとデモクラシーの緊張関係の中で難しいところですけれども、その点も含めて私はイギリス万歳と言っているわけではございませんので、各国の例と日本の例を含めてきちんとした検証が必要かと思います。以上でございます。ありがとうございました。
1:38:32
小原先生に再度お聞きしますが、今言われている一定程度というのはあらかじめ何か法令上定めておくべきだというお考えでしょうか。その根拠法を作ろうとすると、一般法の中に地方自治法で設けるというようなことになりかねないので、この法律に基づいていればできるということになるので、そこはどういうふうに必要なのかな、ちょっと私はそこのところはどうかなという疑問を持っております。
1:39:09
続いて東先生にお聞きしたいと思います。地域コミュニティ、地方政府、地方政府は自治法をどう具現化するかというところで、大変大事なご指摘、実践者としての大事なご指摘であろうかと思いました。まさに多機関連携がキーワード、調整と相互理解が根幹であるというときに、コーディネーター、人であり、またその機能、その振る舞いが重要であると、まさに私も地元においてそういうことを強く感じています。しかしこうしたコーディネーターをどう育てていくのか、これはまだ地域によって十分な地域とそうではない地域とあると思いますが、こうしたことを日本全国、つつうらやにそうした機能を充実させるためには、どうこうしたコーディネーターを育成していくかという点で、ご所見がありましたらお伺いしたいと思います。東さん、後に。はい、ご質問ありがとうございます。委員ご指摘の点は私も試行錯誤というか、わからないところも多いわけですけれども、今日ご説明をした共同研究の中でも、そうした人材をいかに育成するかというところがありましたので、それでご回答を申し上げたいと思いますけれども、やはり様々な経験を積まないといけないということがまず述べられています。現在活躍されているコーディネーターの方も様々なうまくいった事例、うまくいかなかった事例を乗り越えて、周囲の信頼を獲得をして、その地位あるいはそういった活動をいろんな方々とともにやっているというふうに認識しておりますが、そうした立場を肩代わりして少し経験をしてみるとかですね。それを日常の中でもそうなんですけれども、指摘されていましたら研修の中でロールプレイング的な形でやる。これ研修なので大丈夫なのかというようなこともあるんですが、そうした気軽な形で、そうしたシリアスな状況も含めてですね、やっぱり経験していくことを最初からシビアな状況に置くのではなくて、まずはそういった気軽な形で乗り越えていくステップをこれまで経験者も取ってきたわけですので、そうした形をどういった形でもいろいろあると思いますが、取るべきだということが提言されておりまして、あの日野町においてもそうした、とりわけ若手の育成という観点で取り入れていきたいと思っております。以上です。
1:41:37
そうした若手の方を中心に育成をしていく、その育成する機能みたいなものは、これはそうすると何か国なり都道府県なり市町村なりが作る必要があるんでしょうか。自然にそういう機能が地域に芽生えたりするものなのでしょうか。そこをお聞きしたいと思います。東さん、ここに。ご質問ありがとうございます。そういった意味では、今日ご紹介しました、まさに多機関連携の仕組みの中にそうした機能が現れていると思います。それぞれの立場で参加する方々が、他の方々の振る舞いを見るということを通じて経験を学ぶということが、もともとビルトインされている制度であり、財政的な措置としてもそういったものに支援をするということが謳われていますので、それはもっと活用しやすくするとか、こういった事例をよく、そういった意味合いがあるんだということを広く伝えていくことも重要だろうと思います。以上です。
1:42:37
ありがとうございます。それでは本田先生にお聞きしたいと思います。生命等の保護の措置に関する指示を行うにあたりまして、地方公共団体が一方的な指示を受けるだけではなく、状況に応じた事前の関係、地方公共団体等との調整は重要であると思います。国に対しても十分に協議を求め、さらに意見を述べられるようにするために、どのようにこれを担保していくべきと考えますでしょうか。
1:43:15
私自身は補充的指示権には賛成はしておりませんけれども、仮にこの条文の前提にした場合に補充的指示を行使するわけではない。もちろん一方的にやっても、そういう災害等は現場で起きるわけですから、現場の実情が分からないと、何を言ってもこれは従うはずがありませんし、協力するはずもありません。その意味で、この規定の方に努力義務ではありますけれども、資料の提出または意見の提出を求めるということになっています。しかしこれはある意味では当たり前と言えば当たり前のことではないかと思います。地政庁の答申の中では、このようなときに調整協議といったものを確か書いてあったかと思いますけれども、そ れがなぜか条文化されたときに抜け落ちて、資料の提出と意見の提出の努力義務になってしまっているという、これを私にとっては非常に違和感を感じているところでございます。以上です。
1:44:37
日本維新の会、教育無償化を実現する会の高木香里と申します。今日は4名の参考人の皆様、本当に貴重なご意見をお聞かせいただきましてありがとうございました。時間も短いですので、早速ご質問させていただきたいと思いますけれども、まず牧原参考人に伺いたいと思います。牧原参考人は、雑誌への寄稿等に、今般の地方自治法改正案の国の五重的支持権について、法律に基づく支持権行使であるからこそ、浮き足し出すことなく、その公主の妥当性を検討する、冷静な国会審議 につながるものにするべきだというふうな内容をお書きになられているかと思います。その上で、事後検証の重要性を指摘されているわけですが、やはり個別法を制定して、そこに支持権を規定するということが、大変必要ということも触れられているわけですが、我が党におきましては、衆議院では、この本改正案に対して、国がこの支持権を行使をした際には、その旨と内容を国会に報告するということの規定を盛り込ませていただいたわけなんですが、この受け止めについてと、それから併せて、今回、この政府が提出した改正案におきましては、事後検証、これも大変重要だと思うんですが、この事後検証のスキームが条文化されていないということもございます。この点も併せて、受け止めをお聞かせいただきたいと思います。
1:46:21
今、国会報告の修正が衆議院でなされたということについての私の意見ということでございますけれども、やはり私は、それは条文化されるべきだと思っておりましたので、先ほども申しましたけれども、非常によかったことだというふうに思っております。なお、地方制度調査会の中 での議論で閣議決定が不要であるという意見もありました。実は私自身も、首相のみが支持権を行使するという場合であれば、閣議決定は不要なのかもしれないというふうに考えていた時期もあります。ただ、最終的にそれは担当大臣ということになりましたので、担当大臣であるのは、それは閣議決定が必要だというところまで来て、多分、今回国会の報告まで修正という形で条文化されたんだと思います。検証につきましては、様々な意味で検証ということが必要になってきているというこの状況の中では、私は何らかの意味で法律化することは望ましいんだと思います。今、小原委員がご説明されたイギリスの場合ですと、検証法という法律があって、その検証法という法律に基づく検証というのはものすごく重いもので、ジョンソン首相のSNSアプリの中も全て検証委員会がそれを全部見て検証するというようなものを行うというような仕組みもあるわけです。つまり、一般的な検証法という法律を制定するという立法連もあります。ですので、今回この地方自治法にするのか、あるいはそういうものを考えるのか分かりませんけれども、私はできる限り検証というものは、やはり国会がしっかり法律化するということが本来は望ましいと考えています。
1:48:09
はい、ありがとうございます。改めて国会による政府への監視がしっかりできるようにしていかなければいけないということは、ご意見の方を重く受け止めさせていただきたいと思います。ありがとうございます。続きまして、東参考人に伺いたいと思います。今年1月、都市の未来を語る市長の会で行われたご講演の資料も拝見させていただきました。その中で東参考人は、この組織の在り方、今日も意見陳述の中でこの組織の在り方について触れていただいたんですけれども、やはりこのコロナ禍のように不確実な状況に適応しなければならないことは、様々な領域で今後も起こってくるであろうというふうにご指摘をされておられると思います。やはりこの国と地方を通じた国民の命を守る取組でも同じように、不確実な状況に適切に対応することというのが今後も求められていると思います。今回のこの改正は、そのような不確実で想定も難しいような事態について、しっかりとしたルールの下でこのコミュニケーションを充実させていって、そしてこの必要な職員の応援なども確保しながら、国が決めるべきことは責任を持って決める、そういった内容だったと思いますけれども、改めてこの点についてご意見をいただきたいと思います。東山吾衛院はい、ご質問ありがとうございます。ご紹介いただきました講演の中でも、今日述べさせていただきました共同研究を踏まえてのお話をさせていただいておりました。確かに想定できない事柄を、これは国のということだと思いますが、自らの責任でともかく対処しなければならないという事態は当然起こり得ると思っていまして、その際に必要なのはおそらく先取り的なというかプロアクティブな対応が求められるというふうに言えるかと思います。それがお話ですと、コミュニケーションとリソースをきちんと確保する。それを具体的に私どもの日野町の振る舞いを検証いただいた中では、もともとその当該組織あるいはその決定する主体ができる許容量を、あるいはそれをもたらす有るリソースの特徴をきちんと把握する量と質、内容を把握しておくということがあってこその責任の果たし方ではないかと思います。そうしたことを様々な情報を入手してリソースとして対応して、結果として国が乗り出さないということも含めた責任の取り方、持ち方ということも含めたお話なのかなというふうに受け止めました。以上です。
1:50:45
続けて東参考人に伺いたいと思いますけれども、東参考人は京都府庁でも勤務された経験があるということでございますけれども、近年では各地の自治体にDXの具体的な進め方についてのアドバイスもされているというふうに伺っております。今日もこの自治体DXについてのご質問等も先ほどからもありましたけれども、やはり私はこういった緊急を要するような事態に直面したときに、平時からやはりこういったこの自治体DXというものがより広く浸透しておくということは大変重要だというふうに思っている立場でございます。その中で今年1月の都市の未来を語る市長の会で行われたご講演の資料も拝見したんですけれども、今回のこの改正案は自治体に対して他の自治体や国と協力して、この情報システムの利用の最適化に努めることを求める案になっているわけですが、こうした考え方がうまく自治体及び国に浸透して全体最適を意識したDXが進められることとなっているわけですけれども、この東参考人の現場感覚からして、これからこの自治体DXをより円滑に進めていこうとするためには、地方自治体また国はどの ように具体的に取り組んでいくべきなのか、今日は総合理解が必要であるとか、国の配慮責任の話も先ほども出てきましたけれども、この点についてお聞かせいただきたいと思います。
1:52:25
ありがとうございます。ご質問はどのように円滑に進めていくかということでありますけれども、そうした考え方に対しては円滑に進まないことを許容できるかということが1つポイントになろうかと思います。現場大変苦労しながら、ストラグリングしながら頑張っているわけですけれども、それは仮にうまくいかなかったとしても、どこがうまくいかないから消しからんみたいな話ではなくて、あらかじめプランBなりプランA'でもいいんですが、きちんと検討しておくということが求められると思います。なお標準化の話になってくるんだと思うんですけれども、まずもって業務が止まらないということが自治体にとっては必要不可欠であれ大前提であります。現時点では設計もできて、スケジュールもなんとかめどが立ったといっても、これを実際に実装していくときにまだ様々な問題が起こり得 るということを現場としては想定しておりまして、それでもなお確実に実施するということをいかに担保するかということであろうと思います。そうした際に、とりわけ国に対してではないですけれども、こうしたことは行政の情報システム、機関系のシステムでも様々な問題が生じていることをただの意思とすべきでありまして、そうした状況を国としても把握しているかどうかということは一つ論点になろうかと思います。あとご指摘いただいた市長との講演の中で、市長の首長さんが不安と思っているのは、やはり我々の街でそうした産業が持続できるかというエコシステムの話もあろうかと思います。必ずしも政府部門がそれをどれだけ誘導できるかということもあると思うんですが、そうした取り組みもなお重要でありまして、デジタル庁がデジタルサービスのカタログサイトであります、デジタルマーケットプレス、これもイギリスを参考にして作られておりますけれども、そうした産業を巻き込んだDXということも趣向するべきでありまして、そうした観点からどうこう見守っていきたいと思っております。以上です。
1:54:24
はい、ありがとうございます。必ずしも円滑に進めるようにというよりは、やはり地方でも今本当に政策をたくまして、いろいろ取り組みが進まれているんだなというふうに、今のご意見で思いました。今日も意見陳述の中で、必ずしも今やっているデジタル化というのが効率的に進んでいるのかというと、なかなか難しい点も多々あるのだなというふうな印象も受けました。そういう中で続けて質問をさせていただきたいんですけれども、滋賀県の日野町の政策産業もされているというふうに自己紹介をされていたかと思うんですが、この日野町ではコロナ禍においてリアルタイムのワクチン接種状況を見える化するワクチンメーターというものを運用したというふうにお聞きをしております。これEBPMの入り口にあたる取り組みだと思いますけれども、こうした取り組みというのは政策判断をより正確かつスピーディーにする効果を持ち得る一方ですね、やはりこれセンシティブなデータを含んでいるということもあるかと思います。こういった集約や連携等をした場合に、情報漏洩した場合ですとか、こういったリスクもあるわけでございます。今回の改正案において、自治体に対してサイバーセキュリティの確保の方針を定めて必要な措置を講ずることを義務づけている点、こういったことに対して東さん公認のお考 えを伺いたいと思います。西川さん、ご質問ありがとうございます。ご紹介いただきましたワクチンメーターの取り組みもそうですし、そのセンシティブな情報も扱ってデータ活用する、EBPMをしていくということも、今間はそれによって住民あるいは国民でもいいですけれども、行政との間で信頼関係を持ってその政策を進めていくための手段であるということが今間だろうと思います。なお、データの活用については、消極的というか保守的になるということはもちろん必要だと思うんですけれども、改造度を高めて議論をしないと、本来そもそもできないことをできるといったりとか、できることがそれによってできなくなるといったようなことになりがちなのもやや懸念するところであります。昨今であれば、著作権の話が体操を占めている面もありますけれども、生成AIの活用がどこまで許されるかといったようなことが、いわば限界事例が日々生まれているような状況でもありますし、サービス提供側が非常に速い速度で進展していることにどう対応するかということもありますが、ここで注視すべきことは、先進技術側が何かセキュリティが問題あるというだけではなくて、例えば自治体が活用する場合は、そもそもそうしたものを使うかどうか以前に、従来備わるべきどういった情報を機密性のレベルを持たせておくかとか 、それを誰が管理をするか、監査をするかといったような、行政機関としてそもそも確保すべきセキュリティのガイドラインあるいは事柄があっての話であるということに、まず注意が必要だと思います。かつそうしたことが初めてあって、職員も安心してデータを活用できるという関係だと思いますし、そもそもデータを持っているもともとの本人の安全性を高めるということだと思います。こうしたことは、ご紹介いただいた大阪の中でも非常にセキュリティポリシーのガイドラインをいかに最前線のものにしていくかということは、各自治体もニーズが高く、その外部デジタル人材が大変寄与しているということも見聞きしておりますので、国の取り組みもそうですし、自治体もそうやって総合的、参照的に先端的な取り組みを勉強しているところでありますので、国が今回方針を立てて、それに従って、それも参考にしながら義務付けをされていく中においては、後追いにならないように、国も地方もいずれもいわゆるプロアクティブに取り組んでいかないと、自ら選んでいくセキュリティの確保は目指せないだというふうに、この規定は機能すべきだと思いました。以上です。
1:58:44
はい、ありがとうございました。ちょっと関連してなんですけれども、東さん本人は、デジタル社会において、この行政サービスを受ける側の住民の立場だけではなくて、主体としての住民の立場に関して、デジタル技術を住民自治のためにも活用すべきだというご主張もされているかと思うんですね。住民参加のデジタルプラットフォームとして、兵庫県の香古川市でもオンラインで多様な市民の意見を集めて、双方向で議論ができる市民参加型のデジタルプラットフォーム、デシディムというんでしょうか、こういった合意形成ツールというものを使って、この市民の意見を集めて、そこのプラットフォームの場でまた色々な議論を深めていけるというようなシステム、この取り組みの活用も含めてですね、東参考人はこの地域社会と自治体との関係性をより緊密にするために、このデジタル技術の活用がどの程度有効だというふうにお考えになっているかお聞かせください。時間切れですので。時間が来てしまいましたので、その思いを持ちながら、次のこれを参考にさせていただきたいと思います。ありがとうございました。
2:00:24
本日は参考人の皆さんお忙しい中、参議院総務委員会にいらしてくださり、ご意見をいただきました。私からも感謝を申し上げます。ありがとうございます。最初に牧原教授に伺いますが、総務委員会調査室で事前に作ってくださった資料には、牧原教授の朝日新聞のインタビュー記事が載っておりました。その記事では、2020年2月当時の安倍元総理による全国の小中学校などの一斉休校要請には法的根拠がないという牧原教授の指摘が取り上げられています。私もこの全国一斉休校の法的根拠がないと、先日も参議院本会議で指摘しましたら、松本総務大臣は、地方教育行政法に基づく要請だ、法的根拠があるのだという答弁でした。確かにこの地方教育行政法第48条では、文科大臣から自治体に対する指導助言援助が規定されていますが、総理大臣による指導助言援助は規定されていません。2020年2月の安倍元総理による一斉休校の要請は、私も違法だと考えますが、この一斉休校の法的な問題について、より詳しくご説明をお伺いしたいと思いますが、いかがでしょうか。
2:01:42
松本大臣のまとめは一つの方向だと思います。ただ、私はこの問題は、今回のような死事件がもし規定されていれば、特に本当にあのような形で一斉休校したのかということだと考えています。休校要請ぐらいを仮にできるとしても、全国一斉である必要はなかったのではないかとか、あるいは木曜日の夕方に翌週からというのが、そんなに早急にする必要があったのかと。こういったことがいろいろ問題になっていたのではないかと思いますが、どうもそのプロセスを見ていると、あまりそういうことを考えずに要請が出されたようにも見えるということで、やはり法律があれば、その要件を一つ一つクリアしながら、どこまでの要請がふさわしいかということを考えるということになるのだと思います。そのような意味で、こういう形での死事を出すということは、私は望ましくないということを申し上げたというわけでございます。
2:02:52
ありがとうございます。次に東先生に伺います。東さんは自治体のデジタル化について詳しいと伺いましたので、デジタル化に関して伺います。皆さんご存じのように、2026年3月末を起源として、全国の自治体の情報システム、標準化が進められています。しかし、IT技術者の不足、児童手当の変更や、住民税、所得税の低額減税によるシステム変更などの影響で、2026年3月末という期限が守れない自治体が、さらに増える可能性があります。締切原子で強行すると、なんちゃって標準化はできたけれども、大手銀行の一つのように、システムトラブル続きになって、かえって住民に問題を起こすことになるのではないか、こういう指摘が現場から聞かれます。確かに昨年9月の閣議決定により、理由を示せば、2026年3月の期限を過ぎても良いということにはなりましたけれど、私はむしろ全国的に標準化の期限を数年延長する必要があると考えますが、東さんはいかがお考えでしょうか。吉田:はい、ご質問ありがとうございます。委員、ご指摘のとおり、間に合わない自治体が増えてくる恐れはあろうかと思います。現状でも調査はしているようでありますけれども、全体像が見えないということで、それがかえって各自治体の、疑心暗鬼とは言いませんけれども、悩みを増やしている側面は否定できないかと思います。なお、延長するべきかどうかは、なかなか判断が難しいところであろうかと思いますが、まず一つに、こういった標準化のスケジュールを待たずして、移行を進めている自治体もあります。そう考えると、グラデーションはもともと伴っているものでありますので、お尻の議論をすることもそうでありますけれども、移行した団体がどのような成果が出ているかということも併せて考えるべきことかなと思いました。以上です。
2:04:57
ありがとうございます。次に本田教授にお尋ねします。2021年に刊行された市橋克也先生ご退職記念の「転系記」における行政と法の支配の小冊に掲載された、教授の地方自治の保障から見た関与の法廷主義の小冊は、大変興味深く、さまざまな学びを得られる素晴らしいご論文でした。泉佐野市のふるさと納税不 指定事件の荒増しをコンパクトに説明されていただけではなく、国地方継承処理委員会大阪公債再公債で争点になったふるさと納税制度に関する国による自治体への関与の方角上の問題点を非常にわかりやすく論じていらっしゃっていて、問題点を見事にえぐり出して読者に示してくださいました。私も地方自治法の質問にあたって大変に助かりました。この場をお借りして感謝を申し上げます。で、尾田教授はこの論文の235ページで、地方自治法第245の2にある関与法廷主義について、最高裁2020年6月30日判決では、国が地方公共団体の事務処理に関与するにあたっては、どのような内容であっても法律に根拠があればよいという、法律による行政の原理、形式的な理解には立っていないとみてよいであろうと論じていらっしゃいます。このような見方に立つと、今回の法案の第252条の26-5、「生命等の保護に関する指示」について、国の各大臣が自治体に対して行う指示の内容程度などを白紙委任している法案の問題が浮き彫りになるように思えるのですが、本田教授に、泉佐野市ふるさと納税制度不指定事件の最高裁判決も絡めて、今回の地方自治法改正案で新たに盛り込まれる関与の問題点について、改めてご説明をお願いできますのでしょうか。本田参考人、私の論文を丹念に読んでいただき、本当にありがとうございます。注目されていなかったかなと思ったところで、非常にうれしく思っております。あの論文につきましては、もともとの発想は、私、沖縄県の辺野古訴訟にも関わっていることがあり、それに対して、最高裁判所はかなり審査密度が非常に緩いのに対しまして、泉佐野市のふるさと納税の指定事件につきましては、かなり濃密な審査密度であって、総務省の告示を違法と判断をしたわけです。関与法廷主義という場合、もちろん法律に根拠がある、あるいは不正例に根拠があるということであれば、どのようなものであればよいと。例えば、ふるさと納税訴訟でおいて問題になったのは、総務省の告示が、過去の自治体のふるさと納税に対する返礼品のあり方を考慮して、ふるさと納税を受ける団体として指定できるかどうかという、そういう要件を定めてしまったというところに問題点があるわけですけれども、そのような内容の要件を、国事でもって、いにん立法でもって定めることができるかというと、法廷主義を形式に考えれば、法律でそのような国事に認認をしているんだから、OKということになるんですけれども、しかしながら最高裁判所は、地方自治法における官用手続の中における行政指導、助言勧告に関する方式の中で定められている、不利益取扱いの禁止に関する規定を延用しまして、要するに泉佐野氏が指定を受けないということは、それまで指導に従ってこなかった、総務省の指導に従ってこなかったことに対する一種の制裁として行われているに等しいと、そのような内容を表すような国事を定めることは、地方税法が国事に委ねた趣旨をに反するということですね。しかもその委任の趣旨は、本来、かなり税技術的な内容に関するものである。しかしながら、過去のふるさと納税に対する対応を、そのような指定の要件に加えることは、一種の政治的な事項であって、それは当該、省令、国事の目的の中に入っていない、委任の範囲を超えているという判断をされていたわけですね。でもこのようなところから考えますと、やはり関与、最小限の原則、そして法定主義は両方相あわさっているわけでして、国会が関与に関する法律を定めるときについては、その要件をやはり厳格に定めること、そしてその関与の内容も、できるだけ権力的なものを使わないようにする。仮に権力的なものを使う場合にしても、それはかなり限定的な場合にする、といったことが求められているわけでして、先ほど議員がおっしゃったように、今回の補充的指示権に関する要件は非常に曖昧と言いましょうか。そういう感じになっています。あと、個別的な指示権の行使にあたって、要するにこのような、ある程度、曖昧と言ってもいいかもしれませんけれども、要件が緩やかなものを定めるということは、個別の法律でもひょっとしたらあるかもしれません。そのこと自体は問題があるかもしれませんけれども、今回は、いわゆる一定の重大影響事態におきまして、その事態の中で閣議決定によって担当大臣が指示をするんですけれども、それは果たして個々の指示をしなければいけないというときに、閣議決定をしようとするということなんだろうか。いや、だけ言えば、そのような事態において、対処方針を求め、その方針の中でいくつかの指示権を創出する可能性はないのか、というふうに思います。ですから、一定の要件で、この閣議において、特定の自治体に対して指示をするといったことは、ひょっとしたらあり得るのかもしれませんけれども、それを超えて、一定の事態に対して一般的に対処するために、その指示権を対処方針の下に創出するといったことは、これは逆に言えば、因人立法というふうな形にもなりかかりませんので、これは果たしてそんなことまで予定するような条文であるかというと、それはそう ではない、あるいはそうであってはならないというふうに思いますので、その点、こちらの委員会の方でより審議を進めていただければと思います。ありがとうございます。
2:12:20
関与が政治的にならないような歯止めというのはやはり必要だと思います。最後に小原教授に伺います。雑誌「住民と自治2019年2月の見逃せない解説2020-40自治体議論」に、教授が自治体戦略2040構想をめぐる論点という記事を書かれております。報告書で語られている、「検疫マネージェントを進めなければ乗り越えられない課題があるというのには十分な根拠に欠けている」という教授の考えが述べられ、また、既存の一部事務組合などの仕組み、地方交付税や年金という自治と暮らしを支える制度を大切に維持していくことができれば十分対応できると論じていらっしゃいました。このあたり大変興味深かったので、再度、時間も少なくなりましたけれども、ご享受いただければありがたいのですが。小原さん、後任。はい、しばらく前の論文をお読みいただきまして、大変ありがとうございます。今回の補充的な支持権の問題と直接にはリンクしませんけれども、現場の自治体が小さくて困っている、だからますます活平だというようなことではなくて、既存の事務組合、広域連合その他の仕組みによって、定住自立権や連携中枢投資権がどうしても必要というふうには私は必ずしも思いませんけれども、ソフトな連携の仕方によっていろんな対応ができているし、実際できてきたし、それは不十分であったかもしれないけれども、震災対応でも、それからコロナ対応でも、自治体は随分やることはやってきたという具合に認識をしております。以上でございます。濵地雅さん、ありがとうございます。最後にもう一度、ちょっと時間ないですけれども、牧原教授に伺います。先生は政治資金の収支報告書の透明化について、外国人記者クラブやPHPのシンポジウムなどで積極的に発言されています。現在与党自民公明維新の間で 合意している修正案について、教授のお考えがあれば、ちょっと時間がない中で恐縮ですけれども、一言お願いできますでしょうか。牧原さん、後援。はい、なんとか今まで来たのかと思っております。まだいろいろな論点がありますけれども、少なくともまだ催目が詰められていないということで、特に私は第三者機関のあり方が重要だと思っていますので、これはなかなか詰めるのに時間がかかると思いますけれども、しっかりと詰めて、来年の1月1日から施行ということだと聞いておりますので、それに向けてしっかりと議論を進めていただきたいと思います。三谷さん、おまとめください。ありがとうございました。
2:15:04
日本共産党の伊藤岳です。参考にのみなさん、本日は貴重なご意見ありがとうございました。まず牧原参考人、本田参考人に伺います。改正案は第14章を作り、一連の新しい関与の仕組みを設けています。第252条の26の5の補充的指示が注目をされていますが、その前、まず26の3、26の4についてお聞きしたい。26の3、資料及び意見の提出の要求の主語は、各大臣又は都道府県知事、その他の都道府県の執行機関となっていて、26の4、26の5が各大臣となっているのとは違います。26の3において、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態、または発生の恐れがある場合であることを認定する権限を持つのは、一体誰になるのか。なぜ各大臣又は都道府県知事、その他の都道府県の執行機関としたのか。また、声明等の保護の措置を講じるために必要と認めるときは、資料の提出、これは元々現候補にも類型にありましたが、意見の提出要求が関与として加わります。この意見の提出要求は、どういう必要性から得られているのか、本田参考人、牧原参考人の順でお聞きできればと思います。
2:16:41
質問ありがとうございます。この252条の26-3は、確かに他の特例関与に比べますと、若干異質なところがあるかと思います。ご質問は、各大臣が資料の提出を求めることができる。そして都道府県知事、その他の都道府県知事の執行機関が資料の提出を求めることができるという、主語が2つあるということにつきまして、それぞれが国民の安全に重大な影響を及ぼす事態に関する認定権を有するのではないかということですけれども、この条文を素直に読む限りは、そうだとしか言いようがありません。ただ、こうしたときに、例えば26-5になったときに、各大臣のみが、資料の提出に関する認定権を持つということです。この資料の提出は、各大臣にしか認めない資料の提出権ということなので、ここは各大臣ということになりますけれども、そうなりますと、いきなり252条26-5の重大影響事態が生じ、あるいは生じをすれかわって、支持が来るというわけではなくて、その前提に、当然まだ資料の提出であるとか、意見の提出を求める、そういう段階があるのではないかと考えますと、そうすると、都道府県知事の方は、いや、そういう事態ではないと考えてもかかわらず、大臣の方が、いや、もうそのような事態なんだと。次に、措置を講ずる必要があるから、資料の提出を市町村に対して求めたい、というようなことを考え、またその旨を都道府県知事に対して支持をするというと、ここは相違無順することになるのかなというふうに思います。ただ、そのときの調整原理として、都道府県知事に対する大臣の指示につきましては、これは法定住宅人物というふうに、今、地方自治法の今度の改定の298条のところで、条文が付け加わるということで、調整が図られるということになるのではないかと考えております。それから、もう一点の意見の提出、求めについてはどうかと言うと、これは、地政庁の答申の中で、こうした事態においている、地事態からの情報といったものは必要だという、そういうことから、あえてこのような新しい関与といったものを設けたものだというふうに思います。この意見の提出の求めにつきましては、これは正直言って、意見を出せるか出せないかは、まさにこれは非大体的な作為義務であります。作為、作為、非大体的なものなので、これは強制主張にも強制主張がないという、趣旨でこの限り留められているということですけれども、もしこういうようなものが必要であるならば、これは関与の基本類型といったものの方で、改めてもうちょっと考え直す必要があるのではないかと思います。以上でございます。麻生さん、後任。私もこの条文については、まだこの条文の準備した側ではございませんので、私の考えを述べれば、やはりいわゆる国民の安全に重大な影響を及ぼす事態において、都道府県も市町村等に意見を求めていることができるということだと思います。それは、やはりその後の事務処理の調整の指示を受けたときなど、都道府県の側から一定の、都道府県の側が一定の対応する必要がある場合が出てくるということもあって、そういう情報共有を努めているということだと私は認識しております。やはり、意見の提出、意見表明ということを通じて、国都道府県市町村で可能な限り情報を共有した方が、指示をするかどうかに関わらず対処できるということではありますので、そういう意味で、この条文が有用であるということが望ましいのではないかと思います。
2:21:30
牧原参考人、本田参考人にもう一問伺います。同じく、道場26-4、これ事務処理の調整の指示についてですが、各大臣はその担任する事務について、声明等の保護の措置の的確かつ迅速な実施を確保するため、事態に係る都道府県について、市町村を超える広域の検知から、都道府県と市町村の調整を図るために、必要な措置をとることができると規定されています。この広域的な調整ですが、例えば3日に政府は、崎島諸島の避難計画案を発表しましたが、こういうことも入ってくるのか、この規定がなぜ必要だと考えられるか、また26-3、26-4でも関与の規定が動き出すということが想定できるわけですが、26-3または26-4については、都道府県、市町村はこれ、拒否できると呼ぶことができるのでしょうか、それとも拒否できないと呼ぶのでしょうか。真木寺参考人、本田参考人お願いします。
2:22:48
広域の検知というのは、各都道府県の内で、市町村を超えた事態が生じた場合に、都道府県が調整するように、国 が指示をするということであろうと考えています。ただ、ここで想定されている事態が、今お話になったのは、竹島のような事態と関係するとは私は考えておりませんので、やはりこれは将来、先ほどもお話したような、かなり限られた非平時において、そういうことが必要になるかどうかということでやろうと思います。拒否できるかどうかということに関しては、事実上の拒否は、私はいくらでも可能だろうと思っています。ただ、法律上、拒否した場合、どういう次の局面が進むかということは問題になるわけです。例えば、先ほどの一斉休校のような、仮にそういう指示が出た場合ですが、翌週なので、翌週、休校するかどうかを決めるときに、拒否すれば、これは裁判になったとしても、それはもう間に合わないわけですよね。その裁判の、仮に裁判になったとしても、それは間に合わないということになりますから、この場合は拒否はおそらくできてしまうということで、緊急性がある場合には、私は事実上の拒否というのは、十分あり得ると思います。ですので、国は拒否がないように、指示権を行使する必要があるということになりますから、そうであるならば、多分に、拒否が受け入れられるような、失礼しました。指示が受け入れられるような形での、その指示権を行使する必要があるということです。
2:24:29
私自身、この252条の26の4は、いまだに何を考えているのかというのは、十分に分かりかねているところでして、今、議員がございました、竹下知恵の事例というのはどうかなと、ちょっと私も考えていません。ただ、私が今考えているのは、重大な影響事態が生じたときに、廃棄物が生じるといったようなことがあって、これは、東日本大震災のときに、特別訴訟法が出て、権益を超える処理につきましては、特措法でもって対応しておりますけれども、一般的な御文書につきましては、そうした規定はないわけでして、そうしますと、一定の武力攻撃事態等、そういったときに、災害、廃棄物ですかね、広い意味では、そういうものが大量に発生するときに、私が見る限りにおきましては、現行の反危機事処理法では、国自治体総合間の協力はせよという規定はあるんですけれども、調整に関する規定は、直ちに見つけることはできなかったので、そういったことのときに使うことが可能かなというふうに、考えております。そうすると想定できるので、また廃棄物処理法で考えていただければいいのかな、というふうに思いますけど、それはおきまして、この指示についてはどうなのかというと、調整をせよという、するために必要な措置を講ずえよということでして、これは大臣が都道府県知事に指示をしたら、これは先ほど言いました、法定住宅事務になってしまいますので、当然調整事務をしない都道府県知事に聞いては、義務が発生しているということになりますので、しかしだからといって、大執行が可能なのかどうかはちょっとわからないですけども、そういう性格なのかわかりませんが、いずれにせよそうなると思います。ただ調整を働きかけられている市町村にとっては、これは義務というわけではありませんので、従ってまさに調整ですから、双方向の意見の提出と協議に基づいて、合意した範囲内で行われるということになります。そうなりますと、実際に今でもやろうと思えばできたわけですし、コロナ禍の例の 病院調整におきましても、その後、感染症法等で手当がされましたけれども、でも当時におきましても、相互に情報交換しながら、調整を何とかしてきたわけでして、若干初めてということであって、技術着手はあったかというふうには思いますけれども、それはしかし、想定しがたい事態において、もう同じようなことが出てくるわけですから、そこについて調整を、例えば市事として調整させるとか、いったことはどこまで必要性があるかどうかは、私は疑問に思うところです。以上です。
2:28:12
桑原参考人と本田参考人に向かいます。総務省、これは大臣の答弁などでも、この間、自治法上の自治事務に 関する指示について、こう答弁しているんです。国民の生命、身体または財産の保護のため、緊急に自治事務の的確な処理を確保する必要がある場合等、特に必要と認められる場合を除き、もう受けたらならないとあるが、そのうち、緊急にとは、特に必要と認められる場合の例示として、規定されていると説明しているんです。この改正法において、緊急性を関与の要件にしなくてもいい、というような姿勢を、総務省の答弁で読めるんですが、この点について、小原参考人、本田参考人のご意見をお聞かせしたいと思います。
2:29:01
はい、ありがとうございます。私はもう端的に申して、新設の第14書は、いらないと思っておりますので、そもそも、どういう規定をするかという、その規定自体もいらないという、全体がいらないので、というふうに思っておりますけれども、それで、自治事務に対しての関与ということに関して、繰り返しになりますが、結局、それは新14章で新しい特例関与はできましたけれども、その後、指示に従う、従わなかった場合にどうなるのかということは、それは既存の、現在で言いますと第11章でしたっけ、関与の類型で定められている、その通りということでございますので、違法確認訴訟があり、自治事務の場合は大執行すらできない、しかしそんなことをしていれば緊急事態には間に合わないという、そういう話かと思います。以上でございます。
2:29:51
はい、地方自治法245条の3の第6項に、緊急性の要件が加わっているということですが、これにつきましては、0時じゃないかということですが、地方文献推進計画の段階におきまして、自治事務に対して指示を設けることについては、2にないし3つのメルクマールがありまして、その中には、国民の生命、健康、安全に直接関係する事務の処理に関する場合であるとか、広域的な被害のまん延防止に関連する事務の処理に関する場合であるとか、あるいはその他個別の法につける必要性から、特別に国が指示することができる場合というふうになっていたわけです。このメルクマールに従って、個別の法律で指示意見が一応作られているということになっているわけですが、しかしながら、地方自治法の一般ルートに定めるところについて、このような文献推進計画の後にできた条文において、あえて緊急性を設けているといったことは、各条文の指示におきましても、緊急性といったものが当然求められているし、求められるべきだと思いますし、全てを、先ほど挙げている指示について見ているわけではありませんが、 中にはやはり実質的に緊急性を必要としているというようなものについて、指示が設けられていると私は見ております。以上でございます。伊藤和さん、おまとめください。ありがとうございます。
2:31:23
NHKから国民を守る党の濱田博士でございます。参考人の先生方、本日はお忙しいところにお越しいただき、そして貴重なご意見をお聞かせいただき、本当にありがとうございます。まず、私の方から東参考人に、自治体DXについてお伺いしたいと思います。先ほど、濱田博士の質問ともかぶるかもしれませんが、各自治体の、自治体DXへの対応レベルというのは、さまざまあると思うんですよね。その中では、やはり小さな自治体で公務員の数も少ないし、公務員の方も高齢化されているところもあるかと思います。そんな中で自治体DXを進めていくとなると、やはりちょっと困難なところも出てくると思いまして、それによってさらなる問題も出てくると思うんですけれど、そういった際に、何か国や国会の方でできる対応などありましたら教えていただければと思います。
2:32:29
はい、ご質問ありがとうございます。小規模自治体への対応、自治体DXを進める上での支障といったようなところだと思うんですが、委員御指摘のとおり、体制がこの数十年で非常に少なく、人が少なくなって、かつ高齢化の部分も進んでいるのは確かです。でも、ただ一方で、高齢化も進んだ局面はやや終了を迎えつつあって、若い職員が増えてきているということがあります。それが先ほど私が意見の中で申し上げましたアンケートの中に現れておりまして、職員でいうとこの係員とか係長レベルの若手の職員と、そこがボリューム的に増えている中で、自治体DXに対する期待と不安が現れているということが見て取れていますので、全体としては、議員の御認識の部分と重なるところがあろうと思います。そうした、とりわけ小規模自治体への対応につきましては、国もそうでありますし、国会もこうして御議論いただくことそのものがですね、小規模自治体にどのような支援を行うべきかと、とりわけ都道府県の役割が重要だと思っておりまして、そのような機会だと思います。事例で申し上げました大阪府に限らず、とりわけ近年都道府県が東京都でありますとか愛媛県でありますとか、総務省の事例集の中にも都道府県がとりわけなかなか対処を築きにくい小規模の自治体に対して、伴走支援を行うという取り組みがありますので、それに対して国が財政支援を行っておりますので、こうしたものを期間を延長するとか、措置率を上げるとか、さまざまな趣み付けを行うことは考えられるかなと思います。以上です。
2:34:08
濵田 里士 ありがとうございます。希望を感じられることができるご答弁ありがとうございました。引き続き東3校にお聞きしたいんですけれど、やはり自治体で政策参与をされているということで、いろんな自治体DXの事例をご存知ではないのかなと思います。自治体DXと関係なくてもいいんですけれど、ご自身が進めた政策の中で、これはぜひ共有しておきたいというような行事例などありましたら教えていただけたらと思います。次は3校に。西川 はい、ありがとうございます。前提としてお断りするんですが、私は参与でございまして、直接何か権限を持って何かをするという立場ではなく、あくまで地方公明法に基づいて、専門的な知見から助言をするということですので、申し上げる取組もあくまでその当該自治体の職員さんが成し遂げたということかと思います。先ほどご案内、別の委員会のご案内の中にもありました、日野町においてのワクチンメーターみたいなことは、デジタル庁がワクチンの接種状況を全国的に更新をしていたときにですね、私どもの小さい町でありますけれども、日々行う集団接種の状況をリアルタイムで更新をするということに、多くの職員が取り組んでくれ ました。これによって先ほども少し申し上げました、町民さんがどうしてもワクチンは本当に行き渡るんだろうかでありますとか、薬場はきちんと接種しているんだろうかというような、根も葉もないことではないんですが、やっぱり不安を持っているとどうしても見えている事象が違うように見えてくるところをですね、リアルタイムにその状況をお示しすることで、薬場は歩みは遅いけれどもきちんとやっているんだということをデータで示すことができる。あるいはそうした業務の流れを薬場の各部門の人たちと協力して作ることができたということがあろうかと思います。それ以外のこともですね、私がではないんですが、そうしたワクチンメーターを通じて、ああいう非常時の時に多くの住民さんに情報を提供し続けるという自治体が数多く現れておりまして、そういった取り組みは今後まだ続いていくんじゃないかなと思います。
2:36:22
濵田:はい、ありがとうございます。次にですね、大学教授であられます牧原参考人、小原参考人、本田参考人にお聞きしたいと思うんですけれど、質問したいこととしてはですね、今回の法改正における衆議院の修正案に関することなんですね。今回の地方自治法改正案においてはですね、感染症や災害などの重大な事態が発生した場合に、個別の法律に規定がなくても国が自治体に必要な指示を行うことができる特例でございまして、この特例の部分に関してですね、衆議院の修正案においては国会に報告を、国が指示を行った後に国会に報告を義務付ける修正案であったと認識をしております。ここで私の問題意識としてはですね、地方自治法、修正案自体は非常に私としても賛同できるところでありますが、個別法においてはいかがなのかなというところでございまして、私としてはむしろ個別法においてもですね、閣議決定や国会報告などをした後に、国に、国会に報告を義務付ける、そういう修正案のようなものが必要なのではないかなと思うんですけれど、こちらに関してはそれぞれの法律、たくさん法律ありますので、網羅的にすることは難しいと思いますけれど、各参考人の思いつく範囲でもいいのですけれど、それぞれご意見をお伺いできればと思います。
2:38:03
今回衆議院の修正案、条文だけではなくて、不対決にも大変私も意味があったと思っておりますので、改めてそこは申し上げさせていただきます。個別法につきましては、確か私の記憶がやや曖昧ではありますけれども、国会との関連もあった、法律もあったと思いますし、しかし全てがそうであったかどうかはわからないということだと思います。個別法はその個別法の趣旨に応じてその指示権が規定されていますので、全て国会にそういう報告が必要かどうかということは、それは一概に偉いのではないかと思いますけれども、いずれにしても、そういった指示権が実際に行使された場合については、ぜひ国会で事後的に、やはりそれについて検証という言葉がいいかどうかわかりませんけれども、政府に対してその意図やその意味についてしっかりと問いただすという場面は必要だろ うと考えています。
2:39:09
ありがとうございます。先ほど西田委員に対するお答えで、ちょっとフィットしていないお答えをしたかなと思いまして、そのお答えの補充と合わせてお話したいと思いますけれども、リーダーシップをどう考えるのかというお話がございました。それで政治のリーダーシップで、特に法的な枠はめずにということですけれども、それが暴走しないためにはやはり、法というよりも政治の範囲で国会できちんとチェックをかけていく。その場合には、木原参考人がおっしゃったように、人口の検証もきちんとやることも含めて、そういうパッケージになるであろうし、仮に法的に一般法として支持権を設けるということになると、それは法的に国会がどう関与するのか、事前か、人口か、法国か、承認か、あるいは全てかということでパッケージで枠をはめていくという、その政治の世界と法の世界で切り分けて考えればよろしいのではないかという具合に思い ます。それで今のご質問で、濱田委員のご質問でございますけれども、今回の場合は一般法とあるいは地方自治法で、それで支持権を、補充的な支持権を設けるということでございますので、一般法において、衆議院で一部修正があったような事後報告だけで、本当はいいのかどうか、原則的な考え、重要性がいるのかいらないかということを先ほど申し上げたとおりですが、仮に成立するとすると、一般法で設けたものに対して、一般法とある地方自治法で事前事後に関してチェックをしていく。今回、衆議院では事後報告だけにとどまっておりますけれども、本当はそれでいいのかどうかということを、ぜひ参議院の先生方によくよくお伺いいただいて、かっちり法の世界で枠をはめていくという、そういうご努力をぜひしていただきたいと私は思っております。以上でございます。
2:41:01
まず、私も小原委員と同じように、補充的支持権について設けることが、主要かどうかについては疑問であるといったこと。仮に設 けるとしても、衆議院で修正をやりましたように、国会に対して報告すること、これは少なくとも最低限必要なことであるというふうに思っています。それは先ほど私の方が意見を申し上げましたように、個別の支持としてされるといったことだけでなく、ひょっとしたら対処方針に基づいて、一般的にいろんな支持がそこに設けられる可能性があるとすると、これはまさに立法していることになってしまいますので、国会に対して報告をしなければならないのは当たり前ですし、本当は報告だけで済むのかというと、地方公共団体や県の選挙部職員に対する議会の承認と同じように、仮に承認制も入れる必要性があるのではないかというふうに思っています。個別の支持につきましては、これは議論のあるところですが、個別的に支持権の行使なので、直ちに国会に対する報告は必要かどうかというのは疑問に思えるところですが、ただ、支持の要件の中に、例えばやはり、県中基準法における支持の場合には、やはり法令違反とかそういった要件がかぶってきていまして、例えばそれに対して審査の申し出をし、国庁係争処理委員会についてその審査の申し出が企画され、しかしその次は裁判所で行って、今度は裁判所で審査が可能だということになりますと、そのような支持権に対する法的なコントロールが可能なものがあります。 その場合には、あえて国会で報告するまでもない、もちろんいろんな行政的な関心を国会がする必要がありますので、質問等で、その指示をしたかどうかについて報告を求めることはあっていいかと思いますけれども、ここのところで設けるまでもないかなと思いますけれども、全くそのようなものではないような、裁判所で審議が及びかねないような指示につきましては、これはやっぱり国会の責任をおいて、報告をさせるような規定を置いた方がいいのかと思います。以上でございます。
2:43:29
ありがとうございます。大変貴重な意見で私にとっても勉強になりました。法学部教授であります本田参考人に引き続きお伺いしたいんですけれども、今回の法改正においてポイントとなるものの一つに、平時と非平時というものがあろうかと思います。特にこの非平時、いろんな想定があると思うんですけれども、ちょっとここで仮に私が想定したいのが、閣議決定すらできない非平時でございます。例えば過去歴史だと関東大震災であったり、あとは226事 件ですね。これは閣僚が殺害されておりますので、閣僚前回一致の閣議決定もできに大いに支障があるのではないかなと思います。そういった非平時において、今回の改正案であったり、現行法制などで対応可能なのかどうか、憲法改正がもしかしたら必要なのかと私は思っているんですけれども、その点に関してご意見いただければと思います。はい。
2:44:41
非常に難しい問題をいただきまして、私自身も想定外の質問でしたので、ちょっとお答えに給出するところはございますけれども、今、議員が設定された想定事態、要するに国家の中枢機能が逆に失われている状態で、というときに、正直言ってもちろんこの規定は動きようがないわけで、もちろん生き残った、それこそ地方公共団体が頑張って住民の生命や安全を確保するためにやるということになることで、対応するしかないというふうに思っています。それを超えてどういうふうな国家システムが必要かについては、それはもうそのときのそれこそ政治的リーダーシップの問題として、注入をするしかない のではないかと思います。そこにはやっぱりそれなりの専門性を持った部隊といったようなものがあることが必要ですし、逆にそういったものが、地方公共団体においてそれぞれの知事なり何なりが知見をため込み、あるいはそうしたものに就職することによって、国家自体が機能しない場合に地方公共団体がそれに代替して行いますし、あるいは地方公共団体の首長同士で連携をとってその事態を乗り切るといったことが可能ではないかというふうに思います。ただちに緊急事態法制という形で作る必要が果たしてあるかどうかについては、お答えは引かせていただきたいと思います。濵田さんおまとめください。はい、ありがとうございます。緊急事態において、やはり地方自治、各自治体が重要であること、そして政治家のリーダーシップが必要であること、非常に貴重なご答弁ありがとうございました。私の質問を終わります。
2:46:51
広田はじめでございます。どうかよろしくお願いを申し上げます。まず参考人の皆さんには本当に貴重なご意見をいただきまして誠にあり がとうございます。まず、生命などの保護措置に関する指示に関連して、小原参考人と本田参考人にお伺いをいたします。私は、今の政府が繰り返し述べております、時代対処法などで定められている武力攻撃事態などへの対応については、法律で必要な規定が設けられており、本改正案に基づく関与を行使することは想定されていない、胸の答弁につきまして、私は必ずしもそう断定できないのではないかというふうな問題意識を持っているところでございます。つまり、時代対処法で想定されている事態事例で、現行の時代対処法と国民保護法では対応できない場合があるのではないかということであります。その具体的な事態と事例が何かといいますと、時代対処法で規定されております、孫立危機事態であり、その具体的な事例の一つとして、かつて安倍政権が国会で何度も強調されておりましたホルムズ海峡の既来総会の事例であります。このような事例が発生する改善性は、私は極めて低いというふうに思っておりますけれども、ただ一方で満一を想定して考えていくのが期間の要定でもあるわけでございまして、特にこれまで政府が述べられていた事態と事例について、しっかりと検証をしていくことが、本改正案の立法事実を議論する上でも、私は大変重要ではないかと思っております。こういった事例が満一発生し、国民を保護するために、声明などの保護の措置に関する指示を出す可能性は、私は排除されていないのではないかと考えるわけでございますが、この点について何か御所見があればお伺いすると、同様に、この事態対処法などで定められている武力攻撃事態などへの対応については、法律で必要な規定があるから、本改正に基づく関与を行使することは想定されていないという、今の政府の見解について、額面通りに受け取っていいのか、どう評価されているのか、両参考人にお伺いします。それでは小原参考人に伺います。
2:49:29
ありがとうございます。弘太院御指摘の武力攻撃事態対処法と国民保護法との間に、おそらく何かループホールみたいな、隙間みたいなものがあるという、そもそもの御認識かと思います けれども、あるとすると、それは個別法である、その両法で対応するべきことであって、その何か付け回しみたいなものを地方一庁法の方に回すべきではないというのが、まず第一点でございます。続いて第二点で、では、その隙間のような事態が生じたときに、補充的な支持権の対象になるかということでございますけれども、それは繰り返し総務大臣がそういうことはないのだということをおっしゃっておりますが、他方で、委員御指摘のとおり、個別に限定されるわけではなくて、対応する範囲は、無限に広いのだみたいな言い方をなさっておりますので、可能性としては、その隙間の問題に関して補充的な支持権が使われるということも、それは可能性としては、理屈の上では、法理の上ではあり得るという話になろうかと思います。最後に第三点でございますけれども、その一方でありますけれども、先ほど、政府有識者会議というようなことを申し上げましたけれども、政府の中でコロナ対応がどうもうまくできなかったことだという認識があったことは、これは間違いないというふうに思います。その脈の中で、今回有識者会議があったり、地方制度調査会議の省委員会の審議があったりということでありますので、これまでの経路と言いましょうか、経路依存的なそういう 脈を考えますと、何か防衛法制というようなこととは直結じゃなくて、基本的にはコロナ対応がどうもうまくいかなかったから、コロナ特措法はどうだったんだろうか、感染症法はどうだったんだろうか、それが主たる議論であったわけで、ということからすると、一般的な法理としては、隙間は指示権の対象になり得るけれども、これまでの議論からすると、それはそうでもないのかなという場合に、私は認識をしております。以上でございます。
2:51:41
法律につきましては、私も非常に悩んでいると言いましょうか、どういうことなんだろうか、導入に思っています。先ほど議員も申し上げましたように、政府参考人の御意見を額面取り受け止めれば、武力攻撃自治体等におきましては、現行法の実施事件で十分に対応できるということだとするならば、それは漏れなくできるということでありましょうし、逆に言えば、変な言い方ですけれども、かなり要件を広く解釈して対応するつもりだというふうにも受け取られる可能性はあります。その場合分けについて、先ほど私が1日で4ページありましたけれども、仮に「穴がないよ」という趣旨は、3番目のところできちんと穴がないようにしていますから大丈夫ですということだとすると、丸二のところで、要するに、武力攻撃自治体法という法律は存在はするんだけど、武力攻撃自治体法では想定していないような事態が発生をした場合にどうしたものかということですが、武力攻撃自治体といったものについては、ある程度、想定されていることがいっぱいあって、その想定を十分に仕切れていない状態、あるいは想定をすることを控えたいので、言わないでおくというようなことがあるのではないかというふうに私は疑念を持っております。そこを今は手の内として出してしまうと、非常に政治的にまずい、危ないことになるかもしれないという思いがあるかもしれないということで、それが十分に国会の審議の場に出されていないのではないかというふうに懸念があります。ですから、本当にこの穴みたいなのがあったらどうするんですかというふうなことにつきましては、穴は穴として、その主事権以外のもので対応すれば良いというふうに、それで十分に対応できるのではないかというふうに、私としては今の法律上はで きるのではないかと考えております。以上でございます。
2:54:12
次にですね、国と自治体のコミュニケーションに関連して、牧原参考人にお伺いをいたします。国と自治体のコミュニケーションでですね、令和5年の第33次地震庁の闘震の問題の所在においてですね、令和2年2月のダイヤモンドプリンセス号の船内での多数の新型コロナ患者発生の際に、都道府県の区域を超えた対応が必要となって、国が調整の役割を果たしたことなどが明記されているわけでございます。その後、この事案を踏まえて、感染症法の改正として、第44条第1項において、厚生労働大臣、つまり国が都道府県などに対して必要があると認めるときは、都道府県知事などが実施する当該感染症のまん延を防止するために必要な措置に関する総合調整を行うというふうに、旨の規定が創設されました。また、災害対策基本法においても、第3条第2項において、国や地方自治体などが処理する防災に関する事務、または業務の実施の推進と、その総合調整を行うという規定が義務化をされているわけでございます。このように、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態においては、官民を通じた効率的な効果的な対応が図られるよう、都道府県と連携しつつ、指示を発する前に国による総合調整、こういったことが求められているというふうに考えますけれども、その必要性についてお伺いをするとともに、今回の法改正では、国の総合調整という制度は、条文上明記されていないというふうに承知しているのですが、その点に関する評価について、牧原参考人にお伺いします。
2:56:12
個別法がある場合、総務大臣の御発言もそうだと思うのですが、できる限り個別法で対応するということだと思います。私もそうあるべきだと思うのです。ですから、個別法で問題が生じる度に、規定を設けたりして対応していける。これからもそれでいくべきであって、地方自治法の一般的な支持権を使うということを想定しないということが、基本はその方向でいいんだと思います。ですので、今、いくつかの法律を取り上げていただきましたけれども、それらでできる限り対応するということだと私も考えております。今回の地方自治法の改正について、国の総合調整はむしろ前提にあるということではあるんだろうと思うんですね。その上で何か支持というようなものを出す場合に、総合調整が前提だけれども、総合調整は事実上なされているということで、意見表明というような手続きを努力義務であるにせよ、設けたということだと考えております。何にしても、平時からどういうコミュニケーションを取れるのか、非平時に取れるのかということをやはり見通しておく必要があると思います。それによって、実際起こる事態、想定外の事態は、やはりこの次何が起こるかわからないという不安感が必ず生じると思いますけれども、その不安感をできるだけ解消するような情報共有ができるようになるのではないかと思います。
2:58:00
そうすると、国による総合調整というのが前提ということなので、あえて今回改正案に総合調整の機能というか、国の役割というものは設定する必要がないと、そういうふうなお考えなんでしょうか。干からさん、後任。今回の規定に関しては、そういうことだと思います。ただ、これも実際にそういう近い事例が起こった場合に、これでよいかどうかということは、またそこで問題に沈むということだと思います。
2:58:42
それに若干関連すると思うんですけれども、第252条の26-4で、事務処理の調整の指示の規定があるわけでございます。確かに各大臣から都道府県に対してこういった指示をして、それぞれのエリア内の市町村等の調整を図るという一つの流れが必要だというふうには、私も理解するんですけれども、一方で、福岡県とか神奈川県とか、指定都市を抱えているところにおいて、通常の県と指定都市との関係を考えると、むしろ県から指定都市に対して、そういった調整というふうな形の流れよりも、むしろ国が県と指定都市との間で総合調整を図るということが、現実的なそれぞれの関係から言うと、私は合理的で効果的だというふうに思うん ですけれども、そういった規定というか、役割についてのご所見をお伺いできればと思います。
2:59:55
徐らは参考人 おっしゃるとおりだと思います。政令指定都市がある場合には、国と政令指定都市との直接のコミュニケーションも非常に重要ですので、都道府県にまずは投げて、そこで調整ということだけではないコミュニケーションの、そういう推論が必要だと思います。今回の法律では、そこまでかっきれていないということだと思いますけれども、今後、政令指定都市の在り方が議論されるということがあるとすれば、そういう制度の検討、あるいは制度改正に合わせて、ここも考えていくということであり、かつ今回、地方制度調査会に対して、指定都市の方からも、いろんな意味でもっとコミュニケーションを密にしてほしいという要望を受けていると聞いておりますので、実際の運用では、そこのあたりは、相当程度配慮されるのではないかと考えています。以上で質問を終了します。どうもありがとうございました。以上をもちまして、参考人に対する質疑は終了いたしました。参考人の皆様に一言御礼を申し上げます。参考人の皆様には、長時間にわたり貴重な御意見をお述べいただきまして誠にありがとうございました。委員会を代表して、厚く御礼を申し上げます。本日はこれにて、散会いたします。