9:19
ただいまから憲法審査会を開会いたします。議事に先立ち一 言申し上げます。
9:33
先の憲法審査会幹事会、幹事懇談会後、野党筆頭理事である小西博之君が報道陣の取材を受けた際の発言に関しましては、真摯に議論を行っている衆議院憲法審査会の委員の皆様に対し、極めて失礼であるとともに、各委員の審議の独立性をおかしかねない重大な発言であると思っております。このことは、衆議院のみならず、党審査会におきましても、看過できない発言であると思っております。幹事の辞任についてお諮りいたします。小西博之君から文書を持って都合により、幹事を辞任したい旨の申出がございました。これを許可することにご異議ございませんか。ご異議ないと認め、左様を決定いたします。幹事の補欠宣言についてお諮りいたします。幹事の辞任及び委員の異動に伴い、現在、幹事が2名決院となっておりますので、その補欠宣言を行いたいと存じます。幹事の宣言につきましては、宣令により、会長の指名にご一人願いたいと存じますが、ご異議ございませんか。ご異議ないと認めます。それでは、幹事に熊谷裕人君及 び杉尾秀也君を指名いたします。本審査会幹事会の申し合わせにより、会長が野党第一会派の幹事の中から、会長代理を指名することとなっております。会長といたしましては、会長代理に杉尾秀也君を指名いたします。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を議題といたします。本日は、憲法に対する考え方についてのうち、参議院の緊急集会について、法制局から説明を聴取した後、委員間の意見交換を行います。全体の所要時間は2時間を目処といたします。まず、法制局から説明を聴取いたします。なお、御発言は着席のままで結構でございます。
11:46
参議院法制局長の川崎でございます。どうかよろしくお願いいたします。御指示により、お手元の資料に基づき、参議院の緊急集会に関しまして、その趣旨、経緯、制度の概要、実例等とともに、主な論点につき、御説明をさせていただきます。まず、参議院の緊急 集会制度の趣旨と制定経緯につきまして、確認をさせていただきたいと思います。表紙をめくり、1ページをご覧ください。緊急集会について定める憲法第54条第2項及び第3項の規定を挙げております。衆議院が解散されますと、参議院は同時に閉会となり、衆議院の総選挙後の特別会の招集まで、国会はその検納を停止することになりますが、その間に国会の検納に属する緊急の案件が生じた場合に、これに対処するため設けられたのが、参議院の緊急集会の制度であります。参議院の緊急集会は、両院同時活動の原則等の例外となるものと解されております。この点、下の方に条文を示しておりますけれども、旧憲法には公共の安全の保持等のため緊急に必要があり、帝国議会閉会の場合における行政府による緊急勅令や緊急財政処分などの制度が設けられておりましたが、現行憲法にはそのような規定はありません。その経緯につきましては、2ページでご説明いたしますが、この点について政府は、政権時の帝国議会の審議において、民主政治を徹底させて国民の権利を十分擁護するために、政府の一丁において行うような処置は極力防止しなければならない。国会制度の趣旨を徹底して実行するための方法として、参議院の緊急集会 の制度を考えた。特殊の必要が起これば臨時会を招集して処置し、また衆議院の解散後で処置できないときは、参議院の緊急集会で暫定の処置をするなどと説明をしております。なお、一院による緊急集会の制度は、国会を尊重しつつ、実際の必要に応じるものではありますが、外国にもほとんど類例を見ないものであり、この場合、参議院は暫定処置として国会の見直を代行するものと解されております。そこで2ページで参議院の緊急集会制度が導入された経緯について見ておきますと、日本政府側はGHQに提示した3月2日において、第76条として、衆議院の解散その他の自由により国会を招集できない場合において緊急の必要があるときは、内閣は法律または予算に代わる閣令を制定できる旨の規定があり、これは旧憲法における緊急勅令と緊急財政処分を念頭に置いたものでした。しかしGHQは、あらかじめ法律で適当に委任しておけばよいなどとしてこれを拒否し、一旦はこのような規定は消えることになります。ただ、日本政府はこれで諦めたわけではなく、その後の交渉の場で衆議院の解散の場合に短期間とはいえ全然活動不能となるのは不合理として、順次、参議院が国会としての権限を行うとする案、国会に置かれる常置委員会が国会の権限を行うとする案、さらには衆議院の解散等の事情により国会を招集できない場合に内閣が緊急措置をとることができるとする案などを提示します。しかしGHQ側からは、不足の災害の場合にはエマージェンシーパワーにより措置できるなどとしてこれらも拒否される一方、議会解散に備え、こうした規定が絶対必要であるならば、参議院に緊急職能を代行させることが良いとして、参議院の緊急集会制度の提案がなされ、これが憲法に取り入れられることになったものです。その意義につきましては、2ページの下の方に書いてございますけれども、政府は帝国議会の審議において民主政治を徹底する検知から、衆議院が解散せられ、急に議会を開くことができない場合に、全体の解散がなく、あ、改選がなく、国民代表である参議院をもって緊急集会という方法により、予測すべからざる緊急の事態に対し、暫定の措置を取り得ることとしたものなどと説明をしております。次に3ページと4ページで緊急集会の制度の概要について確認をしたいと存じます。まず参議院の緊急集会が開かれ得るのは、衆議院が解散された場合とされていますが、解散以外の衆議院不存在の場合にも開くことができるかどうかが議論となっております。またその場合に、国に緊急の必要があるときとされており、これは時期 的に衆議院が成立、特別会の招集を待つことができない程度の緊急の必要があり、参議院だけで国会の権能を代行しなければならない場合があることを要すると解されております。そしてこのような場合としては、治安上の緊急事態や非常事態的な場合が考えられるものの、必ずしもこれらに限られず、憲法及び法律を施行する上で、特別会の招集を待たずに措置しなければならない緊急の必要がある場合も含まれ得るとされているところです。法律でも、武力攻撃事態等、または、損立危機事態、あるいは災害緊急事態の緊急政令などの場合における国会の承認等について、衆議院が開催されている場合の緊急集会による措置が規定されておりますが、これらは事柄の性質上、憲法が定める国に緊急の必要があるときに該当するものであると理解されております。緊急集会を求めることができるのは内閣だけであり、内閣総理大臣から集会の期日を定め、案件を示して参議院議長に請求すべきものとされており、仮に一定数の議員により請求があったとしても、法的効果はないものとされています。その際、国に緊急の必要があるかどうかの認定権も内閣にありますが、参議院側はこれに拘束されず、緊急の必要はないとして内閣提出の議案を否決することも可 能とされております。このほか、衆議院が開催された場合には、40日以内に総選挙が行われ、その選挙の日から30日以内に特別会議が招集されなければならないこととされておりますが、その関係で参議院の緊急集会が可能な期間が議論となっております。続いて4ページの方に参りますけれども、県農や手続でございますが、緊急集会で審議される案件は、内閣からの緊急集会の請求の際に示されたものに限られ、参議院議員は当該案件に関連のあるものに限り、議案を発議できるものとされております。参議院の緊急集会の県農は、国会の県農の全部に及びますが、案件の性質から見て参議院の単独の議決のみでは許されないものや、緊急の必要性がないものは、その範囲につき議論はありますものの、緊急集会の県農外と書いてされているところです。国会法及び参議院規則は、全体として、常理上参議院の緊急集会の本質と相入れないものを除き、全て参議院の緊急集会に適用があり、このことを前提として、特に参議院の緊急集会について規定を要する特則と必要な読替規定を置いております。なお、緊急集会中には、議員の不退法特権と、免選期特権も認められております。参議院の緊急集会については、会期の観 念はなく、内閣から求められた集会期日の当日10時に参議院に集会して審議を開始し、緊急の案件が全て議決されたときに、緊急集会は終了することになりますが、その際、議長は緊急集会が終わったことを宣告するものとされています。緊急集会において可決された案件につきましては、交付を要するものは内閣を経由して交付送付をされ、それ以外のものは内閣に送付されます。参議院の緊急集会において取られた措置は臨時のものであることから、次の国会開会後の10日以内に衆議院の同意がない場合には、その効力を失うものとされています。緊急集会において取られた措置に対する衆議院の同意については、当該案件を内閣が提出するものとされております。衆議院の同意があったときは、緊急集会で取られた措置は、国会で議決された場合と同様の効力を有するものであることが確定いたします。他方、衆議院の同意がない場合における緊急集会で取られた措置の執行は、将来に対するもので、過去に訴求するものではないとの解釈が通説となっております。次に、緊急集会をめぐる主な論点について簡単に御説明いたします。緊急集会をめぐっては様々な議論がありますが、ここでは4点ほど御紹介をいたします。第一は、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合に、参議院の緊急集会を開くことの可否であります。5ページから6ページにその議論につきまして記載をしております。すなわち、衆議院の任期満了による総選挙は、公職選挙法により任期満了前30日以内に行われるものとされていますが、国会の会期の終了の時期により、任期満了後に総選挙が行われることもあり、この場合には衆議院議員が存在しない期間が生じることになります。この点について、政府でも議論となったことがあり、昭和51年の内閣法制局での検討の際には、参議院の緊急集会の制度は、極めて特殊な場合の変則的異例の措置であって、解散という予期しない事態の場合に限って、特に明文の規定を持って認めたものであり、それ自体としても抑制的に運用されるべきものであるため、消極的に回すべきであるという見解。また、解散による選挙と任期満了による選挙の間に根本的な差異があるとは考えられず、解散の場合の条件よりも厳格に考えるべきであるが、真に国政上の緊急の必要があるときは、憲法第54条第2項の累推適用が許されるという見解の両論があり、結論を得るにはいたらなかったということであります。合節におきましても、肯定説と否定説に分かれており、かつては衆議院の解散と明記する憲法の規定や緊急集会の例外的一時的な性格を重視した否定説が多数説と言われるようなこともありましたが、衆議院が存在しないということでは、任期満了後の総選挙の場合も解散の場合と変わりがないこと、緊急の必要や内閣に対する統制の必要などを重視する肯定説も増えてきているように見受けられます。この点、任期満了の場合を、規定をしなかったことについて、憲法制定時においては、これは6ページの一番下のところに記載をされておりますが、衆議院が存在しない、失礼しました、任期満了の時期は分かっているから、あらかじめ選挙の手続きを取れる、解散時ほどに深刻な問題はないといった認識であったと説明されているところです。第2は7ページですが、参議院の緊急集会を開くことができる期間の問題です。この点については基本的に、衆議院総選挙を経て、特別会の招集が可能となるまでの間で考えることになり、そこでは特別会を招集し得ることに着目するか、総選挙が行われたことに着目するかで議論が分かれているようですが、衆議院議員の総選挙が行われるまでの最長40日プラス特別会が招集されるまでの最長30日の最長70日などといった議論も見られます。なお、この点をめぐっては、転載等に伴う国延投票により、衆議院総選挙が解散から40日以内に終了しない場合、あるいは総選挙の期日を41日以内に設定できない場合に、衆議院総選挙までの40日、または特別会の招集までの70日を超えて緊急集会は可能かといった問題なども出てくることになりますが、ここでも緊急集会を例外的、緊急集会の例外的限定的な性格にお向きを置くか、それとも、衆議院の存在の場合の緊急の必要や、権力の監視・統制の必要にお向きを置くかによって議論が分かれております。第3は、参議院の緊急集会において、議員が発議できる議案についてです。この点、国会法第101条が参議院の緊急集会においては、議員は内閣総理大臣から参議院の緊急集会の請求の際に示された案件に関連のあるものに限り、議案を発議することができる旨、規定をしております。これは、2回の緊急集会の実例や経験を踏まえ、昭和30年の国会法改正により明文化され、解決が図られたものですが、緊急集会については、緊急性や緊急の案件の認定は、内閣がその責任において行うものであるという考え方に基づくものとされております。ただ、これに対しては、緊急集会の当時において、もう少し柔軟に介して直接に関連がなくても、議案の発議を認めるべきとする意見もあったところです。第4は、緊急集会の検納の限界の問題であります。この点については、案件の性質から参議院の単独の議決のみでは許されないものや、緊急の必要性がないものは、緊急集会の検納外と解されていることは、先ほどご説明したとおりでございますが、その当てはめに関し、憲法改正の発議、内閣総理大臣の指名、内閣府信任決議、条約の締結の承認、両院同意案件等について、検納の対象となるか否か、対象外とした場合に例外が認められるか否か、などをめぐり議論があり、少なくとも、憲法改正の発議と内閣府信任決議が対象外となることにつきましては、ほとんど異論がないように見受けられます。最後に、これまでの緊急集会の実例について、8ページでご説明をしておきたいと思います。これまでに行われたのは、昭和20年代の2例ということになります。このうち、昭和28年8月の第14回国会閉会後の参議院の緊急集会は、衆議院総選挙と同時に行われる最高裁判所裁判官の国民審査を執行するための、中央選挙管理委員の指名がないまま、衆議院が解散されたことから、中央選挙管理委員会、管理会委員及び同予備委員の指名を行うため行われたもので、1日で終了しております。また、昭和28年3月の第15回国会閉会後の参議院緊急集会は、衆議院の解散により、昭和28年度予算の年度内不成立が確実になったことから、暫定予算や法案の処理を行うために行われたもので、3件の暫定予算と期限の延長など緊急要する4件の法案が、委員会での審査を経て議決されており、3日間で終了しております。2例とも、衆議院において同意がなされております。また、いずれも政治上の事情から予期せぬ衆議院の解散が行われたことによるもので、緊急事態時ではなく、憲法や法律を施行するための緊急の必要が生じた場合であったということができます。架け橋の説明となり恐縮でございますが、私からは以上でございます。どうかよろしくお願い申し上げます。以上で説明の聴取は終了いたしました。これより委員間の意見交換を行います。発言を希望される方は、氏名表を立ていただき、会長の氏名を受けた後、ご発言願います。発言が終わりましたら氏名表を横にお戻しください。1回の発言時間は各5分以内でお述べいただき、法制局に答弁を求める場合は、答弁を含め5分以内といたします。発言時間につきましては、経過状況をメモで通知し、時間が長過した際はベルを鳴らしますので、あらかじめご了承願います。なおご発言は着席のままで結構でございます。それでは発言を希望される方は氏名表をお立てください。
30:23
はい、住民首都山本淳三でございます。本日、今国会最初の参議院憲法審査会が開催されます。大変嬉しく思っているところであります。今国会におきましても活発な議論が展開されることを期待をいたしております。本日、参議院法制局長から憲法54条2項3項の参議院の緊急集会について説明をいただきました。様々な論点がこの参議院の緊急集会をめぐってあるということが今説明あったところでございますので、これ時間の制限ございますので、まとめて何点か質問させていただきたいと思いますので、答弁方よろしくお願い申し上げたいと思います。まず衆議院議員の任期満了による総選挙時の緊急集会の開会でございます。憲法54条第2項 を厳格に解釈すれば、任期満了時には開会は難しいと解釈する見解がございます。一方で、衆議院の解散というのは、衆議院議員の不在の例であり、制定経緯の第3回交渉で衆議院の解散等の事情により、党が政府側、日本側政府から示されたこと、あるいはまた、貴族院で金森大臣が解散期を云々という答弁をされたことからすれば、任期満了による衆議院議員の不在を含めていると解釈することも可能と考えられます。そこで、参議院法制局長に、衆議院議員の任期満了と憲法54条第2項の解釈の整理、解釈ごとに考え得る課題と対応措置についてお伺いしたいと思います。それから、憲法第54条第2項の緊急の必要があるときにつきましては、武力事態対処法や災害対策基本法の条文からすれば、これらの法律が想定する事態が含まれると考えるのが自然でございます。一方、緊急集会を開く期間については、最長で70日間をめぐる論点がございます。こちらについては、最長70日間を超えることが可能と考えたとしても、武力事態対処法や災害対策基本法が想定する緊急事態下で、我が国に大きな影響をもたらしている状況であれば、憲法が定める期間で総選挙を実施することができるのか、できないとすれば、その辺についても考えておくべきだと考えております。この点について、どのような議論が考えられるのか、法制局長の考えをお伺いします。もう一点お伺いします。緊急集会の検納の範囲について、国会の検納の全部に及ぶとされる一方で、案件の性質から参議院の単独の議決のみでは許されないものがあり、例えば、総理の指名や条約の締結の承認、両院同意案件等もそのようなものとして、検納の対象外となるのかどうか、解釈上の議論があるところです。この点に関して、機能の対象外の範囲を狭く考える見解には、どのようなものがあり、その理由についても、法制局長にお伺いしたいと思います。以上でございます。どうぞよろしくお願いいたします。
34:12
お答えいたします。まず第一点の衆議院議員の任期満了後の総選挙の場合の参議院の緊急集会の可否につきましてです。この点につきましては、先ほども御説明をいたしましたように、参議院の緊急集会の制度は例外的、一時的なものであり、衆議院の解散の場合に限って認められたものであるとの解釈。他方、解散による総選挙と任期満了による総選挙の間で、衆議院の存在ということでは変わらず、国政上の緊急の必要があるときは、内閣に対する統制ということからも緊急集会が認められるとする解釈などがあるものと承知しております。それぞれの課題ということでございますが、衆議院の解散時のみに限られるとする場合には、衆議院の任期満了後の総選挙となった場合に、その間に国会の議決を必要となる緊急の案件が生じたときに、どのように対応すべきかといった問題があり、その場合、内閣が単独で必要な措置を講じる事態を招きかねないといったような指摘などもございます。他方、憲法54条2項の累推適用により、任期満了後 の衆議院の総選挙の場合にも緊急集会を開くことができるとする場合には、解釈によるものであるだけに、実際にそうなった場合に議論を生じる可能性がございます。それらを踏まえまして、どのように判断するか、どのような対応措置を講じるかは、まさに先生方において御議論をいただく問題であるというふうに承知をしております。2点目の緊急の必要があるときでございます。先ほど先生も御指摘になられたように、武力攻撃事態等や災害緊急事態がこれに含まれるというような理解がされているところでございます。そして御指摘のような状況の下で、場合によっては、衆議院の解散の日から40日以内、あるいは70日以内に衆議院の総選挙を実施することができないといった事態も想定されないわけでもありません。こうした場合にも、緊急の必要があれば、参議院の緊急集会で対応できるとする見解がある一方で、それでは対応できないとして、衆議院議員の任期延長等を憲法上認めるようにすべきであるとか、国会が開けない場合に備えて、緊急政令や緊急財政処分の制度を憲法で認めるようにすべきであるといったことなどが議論されているものと承知をしております。3 つ目でございますが、緊急集会の見どの範囲外とされているものの、どういうものが考えられるか、あるいはそれについて狭く解釈する見解ということでございますが、例えば、内閣総理大臣の指名の関係では、その指名はまさに緊急を要するものであるとか、大規模な自然災害などにより、内閣総理大臣のほか多数の国務大臣をかき、長期にわたり総選挙を実施も延期せざるを得ないような、非常事態においては例外を認めざるを得ないといった見解がございます。また、条約の締結の承認につきましては、憲法制定時のGHQとのやりとりの中で、緊急の必要があり得るとの議論が日本政府側によってなされております。両議員の同意案件につきましては、国会の議決との手続状の際はこれに影響しないとか、国に緊急の必要があるとされる場合もあり得るなどといった考え方から、緊急集会の対象となるとの議論がなされているところでございます。以上でございます。
37:48
はい。立憲民主社民の杉尾秀哉です。党審査会の重要性に鑑み、真摯に落ち着いて議論できるよう努めてまいりますので、よろしくお願いします。私たちの会派は、緊急集会をめぐる主要な4点について順次見解を述べます。まず、私から参議院法制局主両論点4の2の緊急集会を開く期間について伺います。憲法54条1項の70日を超え得ることを高見常治大学名誉教授は、本文のもちろん解釈からして当然であると説明されています。そこで、高見教授の学説の紹介とこのもちろん解釈の意味の説明を局長よりお願いいたします。
38:27
お答えいたします。高見名誉教授は、大災害緊急事態が発生した場合について、国に緊急の必要があるときは、衆議院の総選挙及び国会の聴取がこうした事態の収束まで延期できることは、憲法54条のもちろん解釈からして当然である旨、述べられております。そこで、もちろん解釈でございますが、これは法の解釈の方法の一つであり、一般的には、ある事項について法が規定していることを他の同一属性を持つ事項に当て はめることが、常識上、自明ないし当然とされる場合を言うと理解されているところでございます。以上でございます。
39:12
はい、会長。ありがとうございます。今、御説明いただきました学説は、極めて軽重に値するものでありまして、そもそも緊急集会を開く期間の考察に際しては、制度の根本趣旨を踏まえて考える必要があります。まず一つ目は、衆議院議員がおらず、国に緊急の必要があるときに、国会の代替機能を従前に確保するということです。緊急集会は、その立法経緯におきまして、地震等の大災害で緊急の立法措置を講じる必要が生じた場合に備え、憲法73条の政令への罰則の委任規定とともに阻止されたものです。で、あるならば、当然に70日で事態が収束しない場合は、その収束まで緊急集会を延期できるものと考えるべきです。同意、京都大学教授、かせべ、早稲田大学名誉教授もこうした場合、緊急集会は実施可能と明確に述べておられます。そして二つ目は、金森大臣の答弁にある、民主主義を徹底する見地と、民主主義を徹 底させ、国民の権利を十分擁護するため、行政権の自由判断の余地をできるだけ少なくするように考えたという、憲法54条2項の緊急集会のいわゆる根本趣旨であります。これに照らせば、同条第一項の70日の間しか緊急集会の開催を想定していないか、あるいは開催そのものができないといった解釈は、その代替として70日以降の議員任期の延長の憲法改正を必要とすることとなり、こうした解釈そのものが、先ほど述べました緊急集会の根本趣旨に照らして、敗利であり、全く相入れないものと言わざるを得ません。つまり、衆議院の会見議論にある緊急事態の類定、70日を超えて選挙の一体性が害される広範な地域、任期の再延長などといった抽象的な要件には、極めて広範な内閣の裁量の余地があり、これを民主主義を徹底させ、国民の権利を十分に擁護するため、行政権の自由判断の余地をできる限り少なくするという、緊急集会制度の、先ほど述べた根本趣旨に、全く反しているというふうに言わざるを得ません。なお、衆議院での会見議論や、先日公表されました維新国民民主有志の会の二党一会判案が、立憲主義を超えたものであるかどうかは、さておき、金森大臣が言う、「どんなに精緻な憲法を定めても、公実をそこに入れ、また破壊せられる恐れ絶無とは断言し難い」という見解は、まさに主言であります。よって、この緊急集会の根本趣旨という参議院の在り 方そのものに照らしても、私たちの会派は、議員任期の延長のための会見には、明確に反対するものです。最後に、衆議院の会見議論では、3年間総選挙または参議院通常選挙が行わない事態をも想定されておりますけれども、そもそも民主主義において選挙は絶対の前提でありまして、西弁連が言うように、被災者の立場に応じた1日も早い選挙実施の措置を講ずるべきです。さらに言いますと、議員任期を延長する会見の致命的な問題として、仮に参議院の任期延長を3年行えば、参議院の反数会議選が成り立たなくなるという問題があります。これは参議院の在り方そのものでもある反数会議選と、論理的に相入れないものであり、こうした観点からも、議員任期延長の会見を認めるわけにはまりません。以上、述べましたように、憲法が緊急事態対応を、全国民を代表する議員からなる国民代表機関であり、全体の改選期のない万年議会である参議院の緊急集会に委ねていることは、その民主的、正当性と実効性並びに国家、緊急件、乱用の危険性の徹底排除という全ての観点からも、世界に誇るべき制度と考えます。よって、本審査会はそうした認識のもとに、そのさらなる従前な機能強化の議論を、各界派の了識のもとに進めていくべきだと申し上げまして、私からの意見といたします。ありがと うございました。
43:24
会長、公明党の西田誠でございます。意見を述べさせていただきます。国権の最高機関であり、国の唯一の立法機関である国会の権能を、緊急事態においても維持するため、近似衆議院議員の任期延長や、元衆議院議員の職務復帰ができるようにするための憲法改正をすべきとの意見が見られます。しかしながら、緊急事態における対応に関しては、憲法54条第2項に参議院の緊急集会に関する規定が置かれていることから、この制度の意義及び特徴を振り返った上で、どのような対応策が考えられるかについて、参議院において丁寧かつ慎重に議論することが必要ではないかと考えます。まずは、参議院の緊急集会の意義について取り上げたいと思います。参議院の緊急集会は、足部伸吉氏の憲法によれば、衆議院が解散されて、総選挙が施行され、特別会が招集されるまでの間に、法律の制定、予算の改定、その他国会の開会を要する緊急の事態が生じたとき、それに応えて国会を代行する制度であり、参議院の基本的かつ重要な兼 納として位置付けられております。それは、座長に元内閣法制局長官の林修造氏を置く参議院先導研究会による参議院の在り方及び改革に関する意見、昭和63年11月1日でも、緊急時において内閣を統制する機能として重要な位置付けがなされております。次に、参議院の緊急集会の特徴として3つ挙げたいと思います。第一に、迅速かつ臨機応変な対応が可能である。過去の例では、内閣の求めがあってから、集会までの期間は3日ないし4日となっております。第二に、緊急事態への対応に必要な兼納は認められております。緊急の必要がないとされる憲法改正の発議や、内閣不信任決議の行使は認めがたいとされておりますが、緊急事態への対応に必要な内閣提出法律案の提出は当然に可能であり、その関連の議員立法の提出も可能とされております。第三に、手続及び運営については、国会法及び参議院規則において所要の規定の整備がなされているほか、過去2回の選例を踏まえた選例録も整理されております。ただし、憲法が想定する参議院の緊急集会の権限は、分離上からすれば、あくまでも限定的であります。すなわち4つの要件があります。第一に、衆議院の解散中であり、第二に、国に緊急の必要があるときであり、第三に、内閣の求めがあるとき、そして第四に、事後に衆議院の同意が必要とされております。しかし、本来の憲法の規定は本当にここにとどまるのか、衆議院の任期満了時の総選挙でも、衆議院不存在の趣旨からすれば、参議院の緊急集会は開催し得るのではないか、それは近時の多数説になっております。また、解散から総選挙までの40日、プラス、総選挙から特別召集までの30日の計70日とされる期間限定を超える事態でも、参議院の緊急集会は本当に開催できないのか。また、第三の内閣の求めは、あくまでも案件は限定されると解されているものの、国に緊急の必要がある場合には、内閣による広範、抽象的な案件の設定や随時の案件追加による対応は本当に許されないのか。憲法54条2項は、内閣が参議院の緊急集会を求めることができる要件として、国に緊急の必要があるときと定めております。この解釈について、学説上は、特別会の招集を待つことができない程度の緊急の必要があれば良く、災害時における集会の対応も含まれるなど、一般に議員の任期延長等の前提条件としての緊急事態宣言の発出に係る要件として、議論されているものよりも広く解釈されているが、 どう考えるか。一方で、緊急集会にあまりに広範囲の権限を与えることは、事後に衆議院の同意が必要である以上、衆議院に訴求婚を認める議論に発展していくのではないか。検討すべき論点は多岐にわたります。憲法の規定を超える事態の場合、憲法の献血には、議員の任期延長という憲法改正で対応すべきか、それとも解釈法律で対応できるかについては、大いに議論のあるところでありましょう。参議院の緊急集会は、本来の憲法が想定する分離上の限定説を適用すべきか、それとも拡張説とも言うべき無限定説を取るべきか、またや、またはその間のどこかに落ち着かせるべきなのか、この参議院憲法審査会で議論を深め、いずれかのタイミングで憲法各社の意見なども配置をしたいものである。以上です。
48:16
はい。日本維新の会の太田俊です。冒頭、過日に、憲法審査会の参院憲法審査会メンバーから不適切な発言があった件について、ご発言の内容については、この場では繰り返しませんが、審査会の開催頻度については一言、意見を申し上げたいと思います。憲法審査会は、憲法改正の議論や日本国憲法に密接に関連する基本法制について、広範かつ総合的に調査を行う期間です。昨今の流動的で不確実性の高い国内、国際社会に手出し合わせれば、戦後直後に作られた憲法で対処できない問題が多数出てくるのであり、迅速かつ効果的に情報収集し、意見交換するためにも頻繁に開催することには十分な意義があります。昨年から衆議院の憲法審査会は活性化し、一定の国民の評価を得てきました。参議院でも与野党が協力して、国民が求める議論に応えていくことが必要であり、毎週あるいは頻繁な開催を求めるものです。また、不適切な発言については、冒頭会長から説明がありましたが、会長だけではなく、当事者又は然るべき立場の方からも、この参院憲法審査会の場で、謝罪、撤回などの対応がなされることを強く期待を致します。さて今回、私は日本国憲法第54条に規定された参議院の緊急集会の趣旨と必要性を確認した上で、合わせて緊急事態が70日を超える場合には、憲法に緊急事態条項が必要であるとの立場から、緊急事態条項改正案の提言等を行います。憲法第54条は、国家の緊急事態に対処するための仕組みを提供しています。その趣旨は、単に衆議院議員が不在の場合の国会の決まりという意味だけではなく、緊急事態下においても、行政府の一丼で行うような措置を極力防止するべきであるという、民主政治に必要な権力分立、権力乱用防止の意味が込められていると考えます。故に、任意性が存続する現時点において、民主政治を徹底させて、国民の権利を十分に擁護するためにも、本条は必要不可欠であると考えます。一方で、長期にわたる緊急事態が発生した場合、参議院の緊急集会だけでは、対処が困難になります。憲法第54条から導かれる緊急集会を開くことができる期間は、最長でも一般的には70日までです。しかしながら、緊急事態が70日を超えるような長期にわたる場合、この規定だけでは十分な対処ができません。例えば、感染症の拡大によって、国政選挙の適正な実施が困難になる場合もあり得ます。我が国では、今回の感染症では選挙の延期の事例はありませんでしたが、イギリスでは統一地方選が1年、ポーランドでは大統領選が2ヶ月、米国では大統領選の予備選が3ヶ月以上延期されるなど、新型コロナによっても主要国の選挙は影響を受けました。また、ウクライナ戦争を見るに、外交努力虚しく、戦火が我が国に及んだ場合、選挙ができないほどの事態が長期にわたることも大いに予想できます。このような場合には、国会議員の任期を延長する緊急事態条項を設けることが必要です。そこで我々日本医師の会は、先日国民民主党、有志の会と日本国憲法への緊急事態条項の創設に向けて、三党派合意書を結び、緊急事態条項原案を発表いたしました。具体的には、武力攻撃、内乱、テロ、自然災害、感染症の蔓延など、広範な地域において国政選挙の適正な実施が困難になった場合、内閣の発議と国会の3分の2以上の多数の議決によって、国会議員の任期を延長する緊急事態条項を設けるというものです。もっとも、緊急事態条項を導入するにあたっては、憲法上の基本的人権や自由を制限することがあるため、透明性の確保が必要です。例えば、緊急事態条項の導入にあたっては、監視の仕組みとして、憲法裁判所の関与を必要とするほか、議員任期延長以外の国会権の維持のための措置や、絶対に制限しならない人権に係る否定等の条文などが適切に設計される必要があります。これらについても、我々は今国会中に成案を目指しています。このようなフルセットの緊急事態条項を設けることにより、緊急事態が長期化した場合でも、国政選挙が適正に 実施されるまでの間、国民の代表たる議員が存続し、国家の運営が継続でき、かつ行政の暴走を止めることが保障されます。私たちは、これまでの経験から学び、未来の緊急事態に備えるために、憲法の改正を検討する必要があります。緊急事態条項の導入は、その互換から強権的でファシズム的な印象を与えますが、我々の案はむしろ、いかなる時代においても、国会機能を維持することで、権力の暴走を止めるために作動するものであり、国民の生命と財産を守るために重要な役割を果たすと考えます。ぜひ、我々の発表した案に基づいて、緊急事態条項の導入に向けた、精緻な議論が本審査会でも行われることを求めて、意見とさせていただきます。ありがとうございます。
53:01
国民民主党新緑風会の大塚光平です。本日は、憲法第54条に定める参議院の緊急集会と、現在検討を進めている緊急事態条項の関係等について、意見を申し述べます。緊急集会の規定の制定経緯を鑑みると、当時の連合国軍総司令部が主張していたように、緊急時の暫定措置を法律による委任によって法的根拠を 定めるという考え方には、一定の合理性があるものと思います。しかし、憲法制定からすでに77年が経過し、その間に交付された多くの法律が、そうした委任を想定していない現状を踏まえれば、参議院の緊急集会という制度を有効活用することが合理的と考えます。その上で、緊急集会を開催する金曜性が生じるタイミングの観点から、整理して意見を申し述べます。以下、緊急集会を開催する金曜性のある事態のことを、緊急事態と定義します。衆議院は、解散の日から40日以内に総選挙を行い、その選挙の日から30日以内に国会を招集しなければならないと定めています。緊急事態の発生のタイミングは、第1に解散から選挙の告示までの間、第2に選挙告示から投開票日までの選挙期間中、第3に投開票日から国会招集までの間の3段階に分けられます。仮に第1の解散から選挙の告示までの間に緊急事態が生じた場合には、選挙の中止及びそれに伴う前議員の身分復活及び任期延長の可否が問われます。ここに現在検討している緊急事態条項の内容の異議があります。次に第2の選挙の告示から投開票日までの選挙期間中に緊急事態が発生した場合、第1の場合に比べれば、途中での選挙中止、前議員の身分復活及び任期延長に対する納得感、合理性は低下するもの と思われます。第3に投開票日から国会招集までの間に緊急事態が生じた場合には、選出された新議員で速やかに国会を開催すべきと考えます。以上の整理において、第1の場合、第2の場合に選挙中止、前議員の身分復活、任期延長がなし得ないケースには、参議院の緊急集会が意味を持つことになります。次に昭和27年と昭和28年における参議院緊急集会の実例については、それぞれ最高裁、裁判官、国民審査執行のための中央選挙管理委員会の指名及び暫定予算等の議決のために開催されましたが、この開催理由が参議院緊急集会という異例中の異例の制度を運用するに足る事案であったか否かについては、検討を要するものと思われます。ただいま申し述べている意見における緊急事態の定義及び参議院緊急集会において決定対象とすべき事項については、過急的速やかに議論をして国会における合意を形成する必要があると考えます。その際には緊急事態状況の適応に伴う選挙中止及び前議員の復活、任期延長等についても合意を形成し、その内容が憲法事項に当たるのであれば、憲法改正への是非も含め有意な議論を行うべきものと認識しています。国民民主党は参議院における法の下の平等とは単純な一票の平等では なく、自身の居住する都道府県から少なくとも一人は代表を選出できる権利であることを、立法府の意思として明確に主張すべきことを従前より申し上げています。参議院緊急集会のあり方についても、学説的に賛否両論があることは承知していますが、だからこそ立法府としての参議院自らの意思を明確にすることこそが必要と考えます。国権の最高機関という憲法上の位置づけを十分に認識し、法的根拠のない司法の判断基準を是としたり、行政府の独断を黙認することのない、自らの運営ルールを確立することが勧誘だと思います。以上で意見を終わります。
57:09
日本共産党の山添拓です。参議院の緊急集会は憲法54条2項で、衆議院解散中、内閣が特に緊急の必要があるときに求めることができるとされ、同条3項で、緊急集会における措置は次の国会で衆議院の同意がない場合は効力を失うとしてい ます。規定は明瞭です。にもかかわらず、本日あえて議論の対象とするのはなぜか、その先に自民党などが主張する緊急事態条項の創設という狙いがあることは明らかです。しかし、東日本大震災でもコロナ禍でも、憲法に緊急事態条項がないために対応できなかったという事態は起きていません。また、ロシアのウクライナ侵略を契機に、有事に備えようと煽る議論が盛んになされますが、戦争させないことこそ政治の役割であり、憲法を生かす政治への転換が求められます。ましてや、国民の多くが改憲を政治の優先課題として求めていない中、憲法審査会を動かすべきではありません。その上でまず、緊急事態条項について述べます。日本国憲法は、個人の尊重を中核として基本的人権を保障し、三権分立や地方自治の保障などにより国家権力を制限しています。一方、自民党改憲案条文素案の緊急事態条項は、大規模災害などの際、法律ではなく閣議決定による政令で国民の権利を制限できるとするもので、いわば憲法停止条項にほかなりません。緊急事態条項は日本でも世界でも乱用された歴史があります。戦前、最も民主的と言われたワイマール憲法の下で、大統領非常権限が乱発され、国会の立法権が奪われ機能不全となり、ナツス・ヒトラーの独裁政権に道を開きました。明治憲法の緊急直例は、緊急事態の名の下に国民の運動を弾圧する道具として使われたほか、議会で否決された法律を通すためにも使われました。その最悪の例が、議会で審議未了のため廃案となった治安維持法の重罰化改正案を、議会の閉会後に緊急直例で強行したものです。こうした乱用の危険と隣り合わせであるからこそ、戦後の憲法はあえて緊急事態条項を規定しませんでした。憲法制定議会で当時の金森大臣は、日本国憲法の草案に明治憲法の緊急直例などを設けない理由について、民主政治を徹底させ、国民の権利を十分擁護するには、緊急時に政府の一存で行う措置は極力防止しなければならない。どんな精緻な憲法を定めても、非常という言葉を口実に破壊される可能性がないとは言えないため、行政権の自由判断の余地をできるだけ少なくした。特別の必要があれば、臨時国会を招集し、衆議院が解散中であれば参議院の緊急紹介を招集すれば足りる。特殊な事態には平常時から法令等の制定により、乱用されない形式で完備しておくことができると答弁しています。 このように憲法は、いかなるときも人権保障を十分なものとするため、国会の関与を必須としています。緊急紹介も、国民の代表である国会における審議と討論、採決を経ることを要求しています。したがって、国会の関与を否定し、憲法を停止する緊急事態条項とは全く性質が異なります。また議員任期の延長は、内閣あるいは多数党の選談を許し、国民の選挙権交渉を通じた賛成権を奪うもので、やはり憲法を停止するものです。緊急紹介で対応できない場合があるので、衆議院議員の任期延長をという議論がありますが、両者をリンクさせて議論すべきではありません。緊急紹介が衆議院解散の場合のみを規定していることから、任期満了の場合に対応できないとの議論がありますが、任期満了による総選挙は過去に一例しかありません。その実施中に全国的に選挙ができなくなるようなケースをことさら想定し、憲法の基本原理を脅かすことがあってはなりません。昨年、衆議院で意見を述べた高橋和之参考人は、極端な事例を出せば出すほど、権限をどこかに大幅に移情する以外に解決の方法はなくなっていくと述べ、警鐘を鳴らしました。結局この議論は、緊急事態条項の創設に結びつくものと言わなければなりません。それでもなお、憲法上国会の機能を維持できるようにすべきだという議論があります。しかし、国会の機能というなら、この間の国会啓示の政治こそ、正されなければなりません。安保三文書は、政府が従来憲法上保有できないと指摘した敵基地攻撃能力の保有をはじめ、選手防衛すら投げ捨てる大転換を閣議決定で決め、国会で問われても憲法国際法の範囲内、選手防衛に徹すると、中身のない答弁を繰り返しています。はなはだしい立憲主義の蹂躙です。コロナ対策や物価高対策の予算は、巨額の予備費を積み上げ、国会審議を経ることなく執行する事態が状態化し、今年度予算案の採決当日に2兆円もの予備費支出を決めました。著しい財政民主主義の破壊です。コロナ禍で野党が憲法53条に基づき、臨時国会の招集を求めても応じようともしなかったことへの反省もなく、国会の機能維持を理由に会見につながる議論を進めるなど、言語道断であることを指摘し発言とします。
1:02:25
委員長、ありがとうございます。令和新選組山本太郎です。毎週開催されている衆院の憲法審査会について、小西議員の猿発言が批判を集め、小西議員はこれら発言を謝罪、撤回。問題となった発言は、毎週開催って猿のやることだ。憲法を真面目に議論しようと思ったら、毎週開催なんかできないというもの。これ確かに問題発言なんですね。猿に対して失礼であり、猿に対して謝罪すべきだと。猿は高度に社会性のある動物で、群れの明確なルールを守り、実力者が裏でこそこそルール変更をしたりしません。例えば、二本猿などは自然状態であるならば、力で群れを支配するボス猿も発生しないという研究もある。力に物を言わせた政治支配とも無縁と言えます。今、一部与野党の国会議員がやっているような、古俗な、カジバ泥棒的なルール変更を猿は格索したりはしない。これらの国会議員たちと同列に置くのは、猿に対する冒涜です。憲法審査会を毎週開くのが問題であるわけではないです。問題なのではない。今、日本にはびこる数々の違憲状態、憲法に定められた国民の権利を無視した政策をチェックし、改善するための議論に集中するなら、週何回開催しても足りないぐらいです。そもそも憲法審査会は、憲法がその趣旨通りに実施されているか、憲法違反が生じていないかを調査する役割を持っています。それにも関わらず、この役割を果たすための議題設定や議論がほとんどなされていない。自公政権は生活保護基準引き下げを進め、憲法25条が定める最低限の生活を壊してきました。この生活保護厳格は、裁判所からも憲法違反として批判されています。旧郵政保護法下で強制不認手術を行ったことは、明確に憲法違反と判決が出ていますが、全ての被害者に対して十分な保障をするための法整備はできていない。同じ群れの中で、生殖の権利を奪い、飢え死にするところまで追いやるなど、去るならば絶対にやらない。最近の憲法審査会では、国民の権利をさらに制限しようとする改憲提案ばかり議論し、回数を重ねたことを口実に、国民が望んでいない改憲案を発議しようとする意図が見え見え。本国会の衆議院憲法審査会では、内閣に国会の賛成が不要な緊急政令制定権、政府の裁量で予算執行する緊急財政処分権限を付与する提案が出されている。国民が経済的に疲弊して、コロナから立ち直れないうちに、戦前の法体系に戻そうとする動きです。こんな古俗なルール変更は、猿はやらない。本当に猿に申し訳ない限りです。小西議員には、全ての猿に対する真摯な謝罪を求めたいと思います。国民が求めてもいない緊急事態状況ばかりを毎週議論する勢いの、はしたない衆議院のような運営は、両式の歩参議院では行われてきませんでした。これは、中曽根会長の下に、筆頭幹事と与党の筆頭幹事と小西議員が、丁寧な話し合いを重ね、両式の歩にふさわしい、拡張高い本審査会の運営を目指して、実践してきた結果と考えます。ここから先は、違憲状態の中で苦しむ国民のために議論が尽くされる。本来の趣旨にさらに立ち戻った参議院憲法審査会となるよう、諸先輩方と議論を深められたらというふうに思っています。ありがとうございます。
1:06:33
これより、委員間の意見交換を行います。
1:06:37
発言を希望される方は、先ほどの方に失礼しました。佐藤正久君。
1:06:46
自由民主党の佐藤正久です。発言の機会をありがとうございます。 参議院の緊急集会は、緊急事態に対応するための重要な規定です。緊急集会に対して、就任が解散された場合にしか対応できない。そもそも、参議院だけで重要事項を決めていいのか、等の指摘もありますが、緊急事態という国家の根本概念が現行憲法で規定されていない中、様々な対処法を考えておくべきであり、緊急集会もその一つの方法として活用していくべきと考えます。他方、緊急集会があれば、それで大丈夫とすることも問題だと思います。まさに緊急事態が起きているときに、就任議員の任期が満了になるから解散をして、あとは参議院の緊急集会でというのは、緊急事態の対処としては間違っています。それについては憲法を改正し、緊急事態における議員の任期の延長を認めるべきと考えます。その際、延長期間に関する議論も必要です。例えば、東日本大震災では、地方議員の任期が8歳から最長8ヶ月間延長されましたが、ロシアのウクレナ侵略のように、有事の際には今後の見通しが立たない可能性が十分あり得ます。一定の期間を設けた、設けておいた上で、再延長可能とし、選挙可能となれば、速やかに任期を終了するという方法もあり得ると考えます。ただし、根本的な話として、そもそも緊急集会は、あくまでも任意性における例外的 な制度です。参議院も機能不全に陥るといった、国会の機能そのものが、機能しない事態に陥った場合、対処する術がありませんが、現憲法ではこのような事態の想定はなされていないため、全く規定がありません。宣言する緊急事態の規定そのものがないことは、大きな問題であり、緊急事態条項の整備は、喫緊の課題と考えます。また、緊急事態における議論は、多角的に行う必要があります。例えば、災害対策基本法105条は、非常災害が発生し、かつ災害が国の経済及び公共の口に重大な影響を及ぼすべき異常かつ激甚なものである場合において、当該災害に関わる災害応急対策を推進するため、特別の必要があると認めるときは、内閣総理大臣は災害緊急事態の布告を発することができると定めています。東日本大震災はまさに災害緊急事態に該当する事態であったにもかかわらず、結局、布告されませんでした。東日本大震災の直後に開かれました予算委員会で、私は、今まさに災害緊急事態に該当する事態ではないかと質問しましたが、時の民主党政権は、応急対策を推進するための特別の必要があると判断されるときに発動されるべきものであり、また、災害対策基本法109条の規定にある、国会が閉会中等の場合にあるといった状況にはないという説明でした。閉会中か田舎に関係なく、緊急を要するのであれば国に権限を与えて、速やかに対応できるようにしておくべきところ、閉会中ではないことが、これを布告しませんという理由にしていました。結果、当時の民主党政権の対応が遅い、足りない、優先順位が違う等の批判が出ました。そんな批判が出ても、当時の民主党政権は、国民の権利義務を大きく規制するという非常に強い措置であるといったことも踏まえて、適切な判断が必要である。また、現地への災害物資の補給については、原発から30キロ以内の地域に関しても、民間業者の協力が得られなくても、自衛隊の協力を得て、避難所に燃料等の物資を送り込むことができる、全力を挙げて努力をしているといった説明がありましたが、これは被災者からすると説明にもなっていないという批判もありました。自衛隊そのものも、災害時に協力をするといっても、全員が燃料等を取り扱う、危険物を取り扱い従事者の資格も持ってはおりません。また、防衛警備任務もあり、後退を考えながら防衛警備をやるというのも、災害派遣にとってはかなり負担にもなります。実際に、緊急事態で災害が起きる可能性すらあります。憂いがあれば備えるのが政治の責任です。様々な緊急事態に対応できるように必要な憲法改正法改正を行うべきと考えます。東日本大震災の時のように、国会が開会中だから宣言しなかったという理屈で縛られることがないよう、参議院の緊急集会条項も含め、あらゆる事態に備えるよう、憲法に緊急事態条項の整備をしっかり進めていく必要があると考えます。以上です。
1:11:44
立憲民主社民の内越さくらです。緊急集会制度により、衆議院の総選挙中における緊急の事態に対処することができることは、本院の存在理由の一つとされているものであり、憲法学者の清宮志郎は、外国にもほとんど類例を見ない制度であると指摘しています。この外国にもほとんど類例を見ない制度こそ、本院の存在を光り輝くものとしているのであり、緊急集会制を否定、あるいは既存しようとする議論は、本院の権威を貶めるものにほかなりません。その運用の細部について学説を検討することは大いに結構なことですが、その際には本院の権威を一層高める方向で議論すべきであることは、同僚議員の誰もが同意されるものでしょう。こうした観点に立てば、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合に緊急集会を開くことは、内閣の判断により解散されたときだけではなく、任期満了後の場合にも、議員の緊急集会を求め得るものとの高見勝人先生の説をとるべきです。また、権力の抑制と均衡を確保することが憲法の趣旨にかなうのですから、緊急集会に関する憲法第54条第2項を、衆議院が存在しない例として解散の場合を定めたものと介し、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合にも、本条を累出適用して国に緊急の必要あるときは、内閣は緊急集会を求めることができるとの新一教授の説をとるのが適当です。さらに例外的な場合には、第54条を累出適用することで、解散ではなく任期満了後であっても、内閣が参議院の緊急集会を求めることができるといった、ただの政人教授の解釈に立たなければなりません。それは、衆議院が存在しない状況で緊急集会を認めなければ、内閣が緊急事態の法理に依拠するなどして、単独で必要な措置を講じる事態を招かねないからです。その旨、同位新一教授も指摘しておられます。これらに否定的な学説があるからといって、起こり得る事態に対応できないという選択肢を、参議院が取るわけにはいきません。まして、この件をもって憲法を改正しようとするのは、「トイレに鍵がついていないから、家を建て替える」というような、誠に本末転倒な議論です。昨年4月の本審査会において、赤坂光一参考人は、「帝国憲法下の緊急勅令は、議会ではなく執行部の手段ですので、私の観点から、それを緊急時においてこそ、統制、さらに別の観点から統制する議会的組織を確保するということの視点が、やはり、さらに重要なのではないかと考えます」と述べています。こうしたことからも、本院の緊急集会制は、その趣旨にかなったものです。かつての帝国議会における憲法審議の担当大臣となった金森徳次郎は、GHQとの交渉で、当時の松本常治国務大臣が、あくまでも任意性を主張し、万一衆議院の解散の場合に、国務遂行の支障が起こることに備えるため、憲法54条に参議院の緊急集会の制 度を設けることに成功したと当時を回想しています。こうした原点に立ち返るならば、緊急事態において本院が国会機能を十二分に代行するため、常に自己検査を怠らず、国民の負託に応える議員とならなければならないことを強く訴えて、私の討論を終わります。
1:15:38
自由民主党の赤池正明でございます。昨年一昨年と発言の機会をいただいた時にも同様のことを申し上げたのですが、本来憲法とは国家の基本的な体制を定め、国民を守るためにあるのだと思います。しかしながら、戦後現行憲法を現行のままに維持するために、国民が憲法を守るようになり、国民を守るためには、そもそも現行憲法のままでよいのかという視点での議論が、残念ながら十分進んでこなかったのが、これまでの国会の状況ではないかと今でも思っております。我が国の安全保障はまさに重大な機能に立たされています。ロシア、北朝鮮、チャイナ等、我が国は三正面の脅威にさらされています。そしてサイバー、宇宙、デンジャー等の新領域での脅威が高まり、特にサイバー攻撃が状態化し、我が国の重要な社会基盤を停止させて、混乱に陥ることになるかもしれません。また、自然災害が頻発化しており、風水害、大地震、火山噴火等、大規模な自然災害が切迫していると指摘されています。さらに、ここ3年間の新型コロナウイルス感染症の脅威によって社会経済活動が危機にさらされ、その危機からようやく脱却しつつあるわけでありますが、気候変動や都市化、世界的な人や者の移動もあり、今後も新型感染症が大流行する可能性が指摘されております。そして何よりも以上のような危機が複合的に発想するという、最悪の事態を想定しておかなければなりません。いかなる緊急事態であろうとも、国民を守るためには、国家体制が機能し続けなければなりません。本日の議題である参議院の緊急集会について、現行憲法の制定過程の説明にあるとおり、緊急事態の場合、当初政府は内閣に法律や予算に変わる閣令の制定を提案しましたが、連合国軍総司令部占領軍によって否定され、民主主義 の徹底という観点から、参議院の緊急集会の設定を設けるとされました。しかしながら参議院の緊急集会という規定は、本当に緊急事態に際して機能するのか、運用面はどうなのかという議論が十分なされているのでしょうか。まず憲法の規定上から、先ほどから議論がありますとおり、衆議院の開催時だけ参議院の緊急集会を開催できるとするのか、任期満了時はできるのか、また最長72時間をどうするのか、県能の範囲など、緊急事態でそんな議論を国会でやるんでしょうか。そのこと自体が緊急事態に対処できないことに、つながりかねないということを大変危惧するわけであります。そして衆議院の憲法審査会では、議員の任期延長が議論されているわけでありますが、衆議院議員の任期中においても、緊急事態によって衆参両院の議員が定則数に集まらなかった場合、議会が開会できない場合はどうするということについて、我々はしっかり真摯に議論をしているのでしょうか。また首都圏直下型地震の影響は、弾道ミサイルの残念ながらあってもならないとめへ直撃したり、テロリストの選挙等によって国会議事場が使用できない事態が発生したら、どこで国会を開会するというのでしょうか。国会の議場は、官令によって東京のここ国会議事堂で定められているわけであります。緊急事態の場合、どこでも開催しようと思えばできるということにはなるのかもしれませんが、そのとき公開原則、今日もいらっしゃいます傍聴をどうするのか、会議録策定の事務方をどうするのか、国会の事務局体制をどう緊急事態に確保するのか、事前に取り組む、そして訓練をしておかなければ、とても国会を開会し、機能を維持することはできません。つまり参議院の緊急集会という現行の憲法規定のまま、議論だけではなく、実際に具体的に緊急事態でどう国会を開会し続けるかということを議論しなければなりません。緊急事態において、内閣に委任せずあくまで国会機能をさせるのであれば、しっかり国会においても危機管理時の国会の在り方を議論するべきです。そのとき、国会議事堂の地下に、例えば、閣議決議に頼れる議場を整備するのか、衆参任院のときどうするのか、衆参両院合同の常置委員会をつくるのか、定則数の考え方、公開原則をどうするのか、国会を支える事務局体制等々、事前に検討し取り組む訓練することが三石していると考えます。そうなると、緊急事態を対処する規定が、現行の参議院の緊急集会のみで本当に大丈夫なのかということは、大いに疑問と考えます。冒頭述べましたとおり、憲法とは国家の基本的な体制を定め、国民を守るためにあります。であるならば、緊急事態において、我が国会をどう機能させるか、具体的な議論をここですべきと考えます。
1:20:15
立憲民主社民の熊谷でございます。幹事に就任をいたしました中曽根会長の下、真摯にこの運営に取り組んでまいりたいと思いますので、どうぞよろしくお願いをいたします。私の方からは、法制局の資料の7ページのですね、4の3の発議できる議案の範囲について、いくつかご提案をさせていただきたいと思っております。国会法の99条の1項では、内閣が参議院の緊急集会を求める際には案件を示して、参議院議長に請求するとされ、また101条において緊急集会においては、議員はこの案件に関連あるものに限り、議案を発議することができるとされているところでございます。これは説明資料にもあったようにですね、憲法54条の緊急集会の要件である、緊急性の、緊急の必要の認定を行うのは内閣であり、また臨時国会の場合とは違って、議員の側には緊急集会の要求権はないことから、一般的に議員の発議権を認めることは困難との考え方に基づくものとされていますが、これについては立法府の最高機関制などから当時においても、この8ページの記載にもあるように、異論があったとされているところでございます。この8ページにも書かれていたように、国会代替機関としての緊急集会の機能を従前に確保するため、緊急集会において新たな案件を適切に扱えるように、あらかじめ、これから延びるようなことを検討しておいた方がいいではないかと思いまして、ご提案をいくつかさせていただきたいと思います。一つ目は、参議院の緊急集会中に、国に緊急の必要性がある新たな案件が発生した場合に、改めて内閣が参議院の緊急集会を求めなくても、当該案件に対応できるように、次のような考え方を国会法上明記してはどうかということでございます。一つ目は、内閣総理大臣は、参議院の緊急集会中に、国の緊急の必要性があるときは、当該緊急集会において審議すべき新たな案件を示すことができる、追加をするということです。そして、この新たな案件に関連する議案も、議員の側が発議できるということにしてはどうかということが一つ目でございます。そして二つ目が、緊急集会の招集中も、本会議や委員会、この参議院においては開会が可能でありますから、参議院が内閣総理大臣に対して新たな案件を示 すように、参議院から促すことも制度として検討してはどうかということが二つ目でございます。先ほどから議論がありますように、緊急集会が一定の長期に及ぶ場合は、国民経済などに関することも含めて、内閣だけでは捉え切れないことがかなり出てくるのではないかと思っておりまして、それに対する緊急の立法課題が生じることも想定されることでございますので、国権の最高機関の国会の一翼を似合う参議院の本会議等に、内閣と連携した形での主体的な役割を期待することには、私たち参議院であるものとして、一定の合理性があるものと考えているからでございます。そしてもう一つ、内閣から新たな案件が示されない場合には、参議院として内閣総理大臣が示した案件に関連のある議案以外の議案の議員による発議を認める余地があるかどうかということは、これ憲法との整合性を含めてあらかじめ検討していくことが必要ではないかというふうに思っております。ここについては参考資料の8ページにも言及がそのようにされておりますので、見ていただければというふうに思います。そしてもう一つ、私たちの会派の方では、参議院の5億円に関していろいろとご提案をさせていただいておりますが、仮に5億円を法律で廃止をする場合は、憲法14条の投票価値の平等との関係で、緊急集会は重大な意義を持つと考えているところは、これまで我が会派の議員の方から何回も言及がされておりますが、衆議院議員がいないという場合、解散であったり任期満了であったりという状況の中で、5億円でこの災害、大規模な災害があった場合には、その災害県、被災をされた県から誰も参議院議員がいないということになりますと、この緊急集会の意味というものが少し損なわれるという形も考えられますので、この緊急集会の機能制限をせずに、その機能の強化の方向性について、あらかじめ本審査会でしっかりと議論が行うことが必要ではないかというふうに思っております。以上でございます。
1:25:40
自由民主党の山田博史でございます。本日は緊急事態に関する質疑であります。緊急事態となりますと、天災、パンデミック、戦争、様々なものが考えられる。緊急事態ですから平時でありません。いざとなったらやはりやり方が変わるわけであります。スイッチが変わるわけであります。私はその自分の経験を一つお話をしておきたいと思います。1999年から2010年まで私は杉並区の区長を務めておりました。杉並区と新潟県の小塩市は災害援助協定を結んでおりました。それは2003年のことですね。その時は東京直下型地震を想定して、いざという時は新潟県の小塩市からおいしいお水とお米を運ぶというのが想定された構図でした。ところが2004年の10月22日土曜日、時間は17時56分、土曜の夕方ですね、中越地震が発生をいたしました。震源地は小塩市周辺でございました。大変なことになったと。我々が援助してもらおうと思っていたのに、援助しなきゃいけないということで、土曜は区役所を開いておりませんでしたけれども、私も区長として区役所に出ました。そしてパラパラと幹部が集まってまいりました。そしてまずは援助をしていかなきゃいけないということで議論を始めたんですけれども、私はですね、区内にある、杉並区内にある緊急の地震用の倉庫に入っているものを全部持っていけって言ったんですよ。もうトラックをかき集めて全部一平に持っていけと。早いことが一番大事なんだということを話したらですね、役所の人たちみんな、女役から含んでみんな反対。現 場の情勢がわからないのに、何で持っていったってしょうがないじゃないかと。まず現場の情勢を把握した上で必要なものを送るべきだと。こういう議論なんですね。そしたら私はですね、現場の情勢っていつわかるんだと。刻々と変わるんだから、正確なものなんかわかりやしないんだと。ここは想像力を働かして持っていくものを決めるべきだと。早いことが一番いいと。そうでなければ命を救えないと。そういうのが考えつかないのであればですね、倉庫に入っているやつ全部持っていけと言ったんです。これは口調じゃなきゃ決断できなかったと思うんです。そしてトラックも走っているトラック止めろと。そしてそれに積んでとにかく早く行けということを指示したわけであります。もう全部重宝規定措置であります。そして行くまで、間越自動車道がおそらく寸断されておりますから、警視庁に頼んでですね、先導をお願いしたんです。警視庁はやってくれました。ところがですね、練馬のインターを越えたあたりで、埼玉県の県境に入ると、警視庁は東京都の警察ですから、どんどんと消えていくわけですね。撤退していくわけです。だから埼玉県に入れば埼玉県の県警にお願いしなきゃいけないわけですね。まあこんなような事態で、いわゆる危機であ りながらですね、やっていることが平時だとですね、こういうことになっちゃうんですね。まあしかし杉並区の援助物資は一番最初に到着しました。6時にこの地震があってから、着いたのが1時頃でしたけれども、この1時に着いて、もうみんなから喜ばれました。元気も与えてくれたと言われました。まあ私は何を申し上げたいかというと、やはり緊急事態は緊急事態の考え方があるということを申し上げたいと思います。それはですね、やっぱり昨日もうまくいったから今日もうまくいく、今日もうまくいくから明日もうまくいくんだろうというのは、これは平和ボケであります。緊急事態というのは、ウクライナの情勢が日本で起きたらどうするの?また大地震、今年はですね、関東大震災から100年ですよ。これが起きたらどうなるの?と。タンデミック、もっとひどいものが起きたらどうなるの?と。こういう時に、一体予算やいろんな決定はどうやって行われるの?と。そういうことを想定して、それへのあらゆる対策をとっていくことが、ここで議論すべきことであってですね、その割には54条はですね、本当に狭い範囲しか決めていない。衆議院 が解散された時、70日間にあたって緊急集会を開く。こんなのじゃ対応できるわけありませんよ。やはりそういった意味ではですね、やはりもうここでやることは、あらゆる事態、想定外を考えない、全部想定内でどういう対策をとるかを考えて、憲法を考えるべきだと申し上げて、私からの意見を終わります。
1:30:28
はい。立憲社民共同会派の福島みずほです。まず冒頭、憲法審査会は、憲法違反の問題を調査する、審議する委員会であるということを、改めてこの委員会で確認をしたいと思います。2015年、強行成立した安保関連法、戦争法、そして先日12月16日に閣議決定された安保3文書など、戦争しないと決めた日本国憲法の憲法制定権力すらが想定していたことを超えるような事態が起きております。これについては、しっかりこれは憲法選定権力が考えていたことを超える、まさに憲法違反であるとして、しっかり議論をすべきだというふうに考えております。そして本日、まさに参議院法制局長川崎さん から、司差に伴う話をしていただきました。まさに参議院が誇る緊急集会が、戦前への反省から行われているということです。今日もありました、第2本帝国憲法案における緊急勅令、緊急財政処分の制度ではなく、これを否定し、まさに民主政治を徹底する堅持から、参議院の緊急集会の規定が設けられたという説明は、極めて司差に富むものだと思います。緊急集会こそ、権力の暴走を許した、戦前の反省と参議院の反通改選という特性を生かし、国家権力による乱用を排除し、優れた機能性を具備した、世界に誇るべき条項であると考えます。その参議院の一員として、また、この参議院の憲法審査会の皆さんにも、この緊急集会、まさに緊急事態条項を取り入れるための任期延長などという衆議院の、古俗な手段ではなく、参議院の憲法集会で、しっかり民主主義の名のもとに、国会の兼納として議論すべきだということを強く申し上げます。自民党の日本国憲法改正草案、改正草案では、まさに政令によって法律と同じ効力を持つ政令をつくることができるとしております。まさに国会ではなく、内閣限りで基本的人権を制限できるというもので、これは日本国憲法の国民主権と基本的人権を明確に踏みにじるものであると思います。ですから、緊急事態条項そのものに反対です。ですから、その緊急事態条項を導入せず、そして今日は東日本大震災や様々な意見がありました。しかし、東日本大震災のとき国会を開き、まさに内閣限りの独裁ではなく、地方自治に基づいた首長さんはじめ、様々な人たちの頑張りや地域の人たちの頑張りも含めて克服をしていったというふうに思っております。日本の戦前も国会がありました。だからこそ、斉藤貴雄演説のような反軍演説もあり、戦前も日本は国会があり、そこで審議をしやっていたということを国会人たる私たちはかみしめるべきであるというふうに考えております。で、内閣法、ごめんなさい、参議院法制局長にお伺いをいたします。緊急集会のまず、県納についてです。学説を読みますと、緊急集会ではたくさんのものが審議できております。まさに予算案の審議がまさにできるということで、一員のみではなくまさに緊急の必要性がないものや、それから案件の性質上、参議院の単独のみではできないものではないものをしっかりできると。予算案などはできると考えますが、その点についていかがでしょうか。それともう一つ、臨時会についてお聞きをいたします。臨時会の招集については、私たち野党はずっと請求をしてきました。まさに国会機能の確保のために臨時国会の招集をやったわけですが、参議院法制局長に伺います。臨時国会招集義務違反のような憲法違反問題は、国会法上の衆参憲法審査会の法的任務であることについて答弁をお願いしたいと思います。いかがでしょうか。川崎法制局長、お答えいたします。まず緊急集会の検納の問題でございますが、緊急集会の2回の実例のうちの1つは、暫定予算を審議をするということでございますので、予算の遷移権は衆議院にありますけれども、予算を緊急集会で扱うことは可能ということになろうかと存じます。それから、臨時会の招集義務の関係に関しましては、義務違反に関しましては、そこは私どもの方で何かコメントを差し上げるということはできません。そこはもういろんな評価の問題になると思いますので、答弁を差し控えさせていただきたいと存じます。なぜ臨時会が招集されなかった…時間が過ぎておりますので、おまためください。はい、わかりました。
1:35:47
公明党の佐々木紗友香です。私からは、緊急集会について意見を述べさせていただくとともに、法制局長にいくつかお聞きしたいというふうに思います。我が国の日本国憲法は、任性を取り、衆議院とともに参議院についても全国民の代表と定めています。そして解散のある衆議院に対して、参議院には解散がなく、かつ反数改選制が取られており、参議院は既に存在し、国民の代表として活動することとなっております。これは衆議院と異なる任期を定めることにより、多様な民意を反映する趣旨とともに、国政の運営の安定性、継続性を確保する趣旨のものと考えます。例えば、衆議院が解散で存在しない場合でも、国民の代表たる参議院議員がいることから、我が国の憲法は緊急集会の制度を設け、参議院の緊急集会によって国会の権能を代行することとしております。任性をもって臨むことができない緊急の場合に、参議院の緊急集会は、全国民の代表として、行政権に対する民主的コントロールを及ぼす重要な役割を担うのであり、後に衆議院の同意を要する暫定措置とはいえ、緊急時に国民の基本的人権を保障し、行政権の乱用を防ぐためにも、参議院の緊急集会が果たすべき責務は極めて重く、我々はその認識を十分に持ち、議論を深める必要があるというふうに考えてお ります。そして、その緊急集会の重要性は、現在さらに増しているというふうに言えます。緊急集会が開かれたのは、過去に2例のみであります。そのような臨時的措置を取る必要がないよう、事前に準備できることが望ましいものの、今日、大規模災害や大規模な感染症流行など、予測できない緊急事態に備える必要性が高まっているとも言えます。そうした観点から、緊急集会の要件や制度の詳細について検討しておくことは、緊急時への備えとして極めて重要であり、この点までの憲法審査会での議論を歓迎いたします。緊急時への備えとして、議員任期延長の議論もあると承知しておりますが、議員の任期の延長のためには憲法改正を要し、その議論には相当期間を要するのであって、次の衆議院の解散や任期満了時に大規模災害が発生し、彼に緊急に国会の関与が求められるような事態となったような場合には、現実問題として緊急集会で対応するほかないのではないでしょうか。したがって、緊急集会に関する論点の整理、検討は急務であり、特に任期満了時に開催が可能かという論点は深めなければならないというふうに思います。そこで、長官にお聞きしたいと思いますけれども、任期満了時に緊急集会を開催できるかについて、学説は両説あるものの、現実問題として緊急に国会が対応する必要が生じた場合には、私は緊急集会で対応するほかないのではないかというふうに思うのですけれども、そのように対応した場合の憲法上の問題点、また法的効果について、ご意見を伺いたいと思います。川崎法制局長、お答えいたします。その点につきまして、学説が分かれているところは先生がご紹介されたとおりだと思いますが、やはり、緊急集会できるという学説は、緊急の必要がある場合はやはり緊急集会に対応するしかないという、そういう視点を持っているんだろうと思います。ただ、その一方で、憲法54条の文言を重視し、また緊急集会の制度というものは例外的、限定的なものだと開始する議論もあるわけですので、それとの関係でどういうふうに考えていくべきかというのは、まさに先生方が国会の場で議論をされる問題であるというふうに理解をしているところでございます。学説において、仮にそういう現実に介された場合の法的効果がどうなるとか、手継がどうなるというようなことまで論じているものがあるのであれば、今日は時間がありませんので、また機会に教えていただければと思っております。緊急集会 は任意性の例外であり、抑制的ではあるべきでありますけれども、他方で緊急時の権力の監視・統制というのは非常に重要な要請であると思っております。この点も含めて、今後も引き続き議論をさせていただければと思います。以上です。
1:41:05
先ほど、自民党の赤池委員の国会に地下がなくてどうすんだという話は大変重要な指摘ですよね。これ、ミサイルが官邸に落ちたら国会しか残らない、あるいは国会が半分潰れたらというふうないろんな想定を考える必要はあるんだけれども、この参議院の緊急集会についての実例は、大体GHQの頃から55年大戦までの話ですね、基本的にね。ただそれは憲法として残っているので、どういう意思決定を、だから日本の中枢部が国会の意思決定がいろんな形で阻害されたときに、残った場所がどこかというときに、この参議院の緊急集会というのはね、単に衆議院の選挙のときだとかそういう話じゃなくて、そういうことを考える必要がある意味では非常に大変な重要な課 題だというふうに思いますね。そこで、この間、1ヶ月ぐらい前のNHKスペシャルでウクライナ戦争の最初の72時間というのをやっていましたよね。72時間持ち越えられたらというふうな話ですけれども、あのときに、やっぱり大東両府に地下道があって、500メートルぐらい先まで抜けられるようになっているんですね。だから議員のところで意思決定をどうするかということが常に担保されているわけで、そこで、ただしあのときに24時間ぐらい経ったところで、那頭側から、ゼレンスキー大統領に「防弁しろ」と、こういう指示が入っているんですね。だから、まあ防弁次第で頑張ったからとりあえずは維持できたわけですけれども、そこはきちんとした体制というか、いわゆる物理的に建物自体が地下道があったり、いろんな形で意思決定をとにかく担保できるような状況をつくっていたということですよね。これが非常に重要なことです。それで、我々やっぱりその当事者性をどういうふうに持ってこの問題を考えているかということが必要で、このウクラナ戦争を始まってから日本が何をしたかということは、これ考えていかないと自分たちの 問題になかなかなってこないんでね。この11月9日の日に僕はここで、センバズルを持っていく馬鹿がいたというふうなことをちょっと言ったんですけどね。センバズルを送ってもしょうがないよと。まあこれ、フェイクニュースかどうかは分からないんですけれども、ただ岸田首相の謝墓地ってのもほとんどこれと同じ感覚ですよ。考えられないですよ。だから、この時何をすべきか、何を持っていくかということですけれども、11月9日のここの場で僕が申し上げたのは、湾岸戦争で135億ドル、一兆数千億円を我々は提供して、しかし感謝リストに乗らなかったということがありました。で、従ってどういう当事者性を持つかという話をしているわけですけれども、日本維新の会としてピックアップトラックを今回20台、缶詰40フィートコンテナに満杯して送るということでやりました。で、そのくらいのことをやらなきゃいけないんで、それはなぜやったかというと、維新の場合は身を切る改革で我々の給料が3割カットですから、そういうお金を追い込んだんですが、その維新がやったということを言おうと しているんじゃなくて、そういう口尾を切って、本来は岸田総理や政権党が1000台ぐらいピックアップトラックを送るべきだと、そういう提案のために今回20台を送ることにしたんですね。で、実はね、岡本幸男さんという外交官いますね。この間コロナで亡くなられて残念ですが、彼は湾岸戦争の時に、トヨタのランクルと三菱のパジェロを合わせて800台を送ったんですよ。ところが日本のマスコミは、そういうことは武器輸出三原則に抵触するみたいなことで絶対報じないんですよ、まったく。だから日本は感謝されなかったんですね。それは資金協力だという形にされちゃって、物資協力だということでやったんだけど、それがほとんど隠蔽されてしまったんですね。そういうことを未だにまだ湾岸戦争の呪縛から抜け切れていなくて、これで装備品移転三原則というのをこれから検討するよとは言ってますけれども、本気で検討してもらいたい。もちろん我々もそこで絡んでやりますからね。具体的に自分たちが何を提供するか、逆にやられた時に何を提供してもら うか、こういう議論をきちんとしなければいけない。そういうことで今回は緊急集会ということだから、最後の意思決定の場所は参議院にあるのかもしれないというところまでギリギリ我々考えながら、しかし本当に有事はどうなんだろうということを真剣に考えるきっかけにしていただきたいなと、こういうふうに思っております。よろしくお願いします。
1:46:23
自民党の松川瑠衣です。まず憲法審査会を猿の集団と呼ぶような不適切な発言には断固抗議いたします。その上で参議院の緊急集会ですが、本来憲法制定過程において、日本政府が緊急事態においては内閣に前件認することを提案したのに対し、これを拒否した総司令部側が参議院の緊急集会を提案して、現在の期待となった経緯があります。ではそれでは現 在の参議院の緊急集会規定は、緊急事態に対応できるようになっているのでしょうか。憲法の条文上緊急集会は衆議院解散時に国会機能が空白になることを防ぐために設けられた制度です。そのため解散から総選挙までの40日間プラス総選挙から特別会までの30日間という、最大でも70日間の比較的短期を想定した制度と考えるのが自然だと思います。つまり解散から40日以内に総選挙が行われることが前提とされていること、つまりその期間に選挙を執行することができるという、まさに平時の制度です。残念ながら緊急事態を想定したものではないと私は思います。他方においてロシアによる位な新約を見ても明らかなとおり、武力攻撃事態、大規模災害など、有事は何年続くかわからないわけであり、その際においてもともと衆参両院制をとる我が国のありようからして、参議院だけで国会機能を担うことでいいのか私は疑問です。世界の憲法を見てみると、上下両院に存在する議員内閣制であって解散権がある場合でも、緊急事態においては解散権を封じたり、または解散後も再招集するなど、上下両院とも開催してその機能を果たそうとする意思は明らかです。例えばイタリアも上下両院ありますが、イタリア憲法第77条2項において、緊急事態においては解散されている場合でも特に招集されると規定されています。スペイン憲法も緊急事態においては、会員は解散できないと解散権が制限され、また両院閉会中は自動的に招集されることとなっています。これは緊急事態においてもできるだけ民主主義を貫徹すべきであるとの根底思想に基づくものでございます。緊急事態は憲法が想定していなければ生じないというものではありません。実際に戦争も起き得るし、大規模災害やテロも起き得ます。そのような事態に備えてどのような体制を備えておくか、これは国家として考えておくべき責務だと思います。政府に権限を集中させるのではなく、どのような緊急事態においても、衆参両院の国会機能の維持をぎりぎりまで追求することは、立憲主義の観点からも重要です。したがって緊急事態においては、衆参両院とも国会が閉会中の場合には直ちに招集し、閉会中の場合には閉会を禁止することとし、国会の開会状態を維持する規定を設けるべきだと考えます。さらに緊急事態においては内閣が衆議院を開催することも禁止するとともに、衆議院の内閣府審議決議案の議決を禁止することも必要と考えます。と申し上げてですけれども、最後に、このような参議院や衆議院の国会を開けるかどうかというあり方を考える以前に、そもそも緊急事態の対処が現行憲法で想定されていないということが最大の問題であります。国会さえ開会できないような緊急事態もあり得ます。その時には内閣に委ねるしかないことは、世界の憲法上極めて明白であります。根本的な課題として緊急事態条項を設けるべきであるということについて、改めて申し上げた上、私の発言を終わります。 ありがとうございます。
1:49:58
日本共産党の仁比聡平でございます。日本国憲法は、大日本帝国憲法の緊急 事態条項を廃止、全国民を代表する選挙された議員で組織される国会こそが、国権の最高機関であって、唯一の立法機関であると定め、緊急の必要がある時には、参議院の緊急集会で対応することとしました。それは、戦前、戒厳令や非常体験などの緊急事態条項によって、国民の自由と権利が圧殺され、軍国主義に進んだ深い反省に立つからです。今日の会見議論における緊急事態条項案の典型は、自民党の2012年日本国憲法改正草案です。すなわち、外部からの武力攻撃、内乱等による社会秩序の混乱、地震等による大規模災害、その他の法律で定める緊急事態において、特に必要と認める時は、内閣総理大臣が緊急事態の宣言を発することができ、その場合、内閣、内市内閣総理大臣の法律と同一の効力を有する政令の制定権、財政上必要な支出その他の処分権、地方自治体の庁に対する支持権、国民の国その他の公公の機関が発する支持への服従義務、衆議院解散権の制限、及び両議員の任期、選挙技術の特例を設けようとするものですが、それは立憲主義に基づく憲法秩序を停止し、主権在民、基本的人権の尊重、公共平和主義など日本国憲法の基本原理を根底から脅かすことにほかなりません。2021年5月3日、会見派の集会で、菅政権の下村自民党政調会長が緊急事態条項創設の実現を訴える中で、今回のコロナをピンチをチャンスとして捉えるべきだ、と述べ国民的批判にさらされました。3年に及ぶコロナ危機は、大企業富裕層ばかり優遇し、国民には何でも自己責任で各産と貧困を広げ、保険、医療や介護、保育や福祉の予算を削ってきたこれまでの政治が、どれほど無極、脆いかをあらわにしたと言うべきです。政府与党は、生活と営業の速やかで十分な補償を行わないまま、自粛のお願いや協力の要請を繰り返し、憲法53条に基づく臨時国会の招集義務にさえ背を向けて、財政民主主義をも脅かしてきました。パンデミックや大規模災害に臨む対策の根底にせいられるべきは、憲法13条が、すべて国民は個人として尊重される、生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で最大の尊重を必要とすると定 める政治の根本的な責任です。全く逆に、非常事態を後期とし、国会も開かず、国民の生活や権利を政府が勝手に制限できるようにする緊急事態条項を持ち込もうなど、筋違いも甚だしいと言うべきであることを指摘し発言といたします。
1:53:23
はい、自由民主党の小林和弘でございます。本日は、川崎法制局長から参議院の緊急集会について詳細なご説明いただきありがとうございました。また、この場で発言をする貴重な機会をいただきましたこと、中曽根会長をはじめ委員の皆様に御礼を申し上げます。先ほどのご説明と配付資料によれば、参議院の緊急集会は、衆議院が解散され、急に議会が開けないという特殊な場合に予測できない緊急の事態に対し、暫定の措置を取り得る法等を憲法に指定したということで、民主政治を徹底する見地から設けられたものであるとの答弁がされているとのことでした。また、GHQとの第三回交渉時 に、日本政府側が衆議院の解散等の事情により、国会を招集できない場合に、内閣が緊急措置を取ることができるとする案を提示したという経緯があることを承知しました。ただ、本日の審査会のテーマとなっております参議院の緊急集会が、衆議院が解散されたときに限られるのか、衆議院が存在しないという状況は同じであるということから、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合にも開会できるという解釈をするかにつきましては、昭和34年10月8日に行われた憲法制定の経過に関する省委員会での佐藤達夫参考人の発言からは、制定当時必ずしも十分な検討がなされていなかったことが伺われます。衆議院議員の任期満了による総選挙の場合における緊急集会の開催の可否については、いまだ政府見解は定まっておらず、国会での議論に委ねられているとのことですが、国会ではこれまで理論的には許容し得る旨の参考人の発言や、南海トラフなど巨大地震や災害の場合に緊急集会で十分かとの指摘や、近年ではコロナ禍以降における緊急事態に関する議論の中で等、様々な角度からの議論がなされてきました。この問題をどのように考 えるかについては、私は国民の生命と財産を守ることが、私たち国会議員に託された重大な使命であるとの視点から考えることが慣用であると思います。災害対策基本法や武力攻撃事態法には、内閣が緊急政令を定めた際や、防衛出動を命じる際の国会承認につき、緊急集会で承認を求める旨の規定があるとのことですが、このような緊急の対応を要する事態は、衆議院の解散後であろうと、衆議院議員の任期満了後であろうと、いつ何時でも発生しているものであります。そうである以上、どのような場合に緊急集会を開けるかにつき、委員各位と今後ともより議論を深めていくべきと思います。緊急集会で開かれた過去の二つの事例の開会期間は、一つは一日、もう一つは三日と、ごく短期間でありましたが、ただいまの御説明によると、憲法五十四条一項によれば、衆議院解散の日から四十日以内に総選挙を行うこと、そしてその選挙の日から三十日以内に国会を招集しなければならないことを踏まえ、最長で七十日間との解釈があるとのことでした。七十日間といえば、秋の臨時国会並みの期間です。それだけの期間が、私たち参議院に単独で託され得るということになります。また、緊急集会で扱える案件の範囲についても、国会法の規定九十九条一項や百一条には、内閣総理大臣が示す案件には関連のあるものとあり、様々な議論があるにせよ、その時々の我が国に置かれた状況を踏まえて、内閣が示す案件次第で変わり得るということだと理解をいたします。であれば、たとえ緊急集会の性質が、任意性の例外であり、暫定的なものであったとしても、個々具体的な状況によっては、緊急集会において、私たち参議院の担うこととなる役割は、決して小さなものではなく、様々な可能性を持つものと私は考えます。となれば、緊急集会において、私たち参議院の担う役割は、国民の皆様や政府、そして任意性の下で、国民の皆様の負託を共に担っている衆議院の皆様からの信頼を基盤とするものであり、私たち参議院が真に塾路の負として、信頼と敬意を集める存在であるよう、参議院議員一人一人が日頃から矜持を持ち、行動していかなければならないと肝に銘じたいというふうに思います。私自身は、私たち参議院に託された緊急集会の使 命と可能性の大きさを常に心に置きながら、この制度がいついかなるときでも十二分に活用されることのできるよう、解釈面の議論や整理のみならず、より議論を深め、参議院が真に信頼を獲得できるよう、切磋琢磨していかなければならないと、改めて重い意見表明に介させていただきます。ありがとうございました。予定の時刻が参りましたので、委員間の意見交換はこの程度といたします。本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。